Вопросы организации и реализации власти в стране неразрывно связаны с ее территориальным устройством. Это обуславливается тем, что работа муниципальных и госструктур осуществляется в границах определенных административных единиц, на которые подразделяется государство. Рассмотрим далее понятие территориальных основ местного самоуправления.
Общая характеристика
Территориальные основы организации местного самоуправления представляют собой специальный институт. Он состоит из комплекса норм, регулирующих и закрепляющих состав и формирование административных единиц, границы МО, правила их установления и изменения. В соответствии с Конституцией, местное самоуправление осуществляется в сельских, городских поселениях, на иных территориях с учетом историко-культурных и прочих традиций. Данное положение детализируется в ФЗ №131. В нормативном акте понятие территориальных основ местного самоуправления подразумевает также осуществление аналогичной деятельности в городских округах, внутригородских территориях городов фед. значения, муниципальных районах. В нем также сказано, что установление и изменение границ административных единиц осуществляется по нормам регионального законодательства.
Муниципальные образования
Они представляют собой административные единицы, в пределах которых реализуется власть. В МО присутствует муниципальная собственность, работают созданные населением структуры управления. В соответствии с ФЗ №131 территориальную основу местного самоуправления составляют:
- Сельские и городские поселения.
- Муниципальные районы.
- Городские округа.
Территориальные основы местного самоуправления предусматривают выделение также районов в городах фед. значения. В пределах этих единиц реализация власти осуществляется непосредственно гражданами или через выборные и прочие структуры.
Поселения
Правовые и территориальные основы местного самоуправления предполагают наделение муниципальных образований полномочиями по решению проблем, связанных с обеспечением жизни и деятельности граждан, проживающих в МО. Сельским поселением именуется одно или несколько населенных пунктов. Ими могут быть поселки, села, деревни, станицы, кишлаки, хутора, аулы и проч. В сельских и городских поселениях власть реализуется непосредственно гражданами или через выборные и прочие институты власти.
Муниципальные районы
Они объединяют территорию нескольких поселений. В муниципальных районах реализуются полномочия власти по вопросам, имеющим межмуниципальный характер. Входящие в них поселения, как отмечалось выше, обладают собственным кругом компетенции. Власть в муниципальных районах также осуществляется непосредственно населением либо через сформированные им структуры.
Городской округ
Как правило, они формируются на базе населенных пунктов краевого, областного или республиканского значения. Территориальная основа местного самоуправления в городских округах позволяет решать вопросы, касающиеся как муниципалитетов, так и поселений, входящих в них. Кроме этого, в пределах этих административных единиц могут реализовываться отдельные государственные полномочия.
Территориальная основа местного самоуправления: понятие и принципы
В 2005 г. были установлены границы МО, сельских и городских поселений, муниципальных районов и округов. Территориальные основы местного самоуправления определяют ключевые положения, касающиеся отграничения административных единиц друг от друга. Они определяются ст. 11 ФЗ №131. Среди ключевых положений следует отметить:
- Территория субъекта РФ должна быть разграничена между поселениями. Районы с небольшим населением, кроме исторически сложившихся единиц, прилегающих к ним участков общего пользования, традиционного природопользования, рекреационных и прочих площадей, могут в границы не включаться.
- Территории поселений, в том числе возникающие на местности с низкой плотностью населения, межселенные площади включаются в муниципальные районы. Исключением из этого правила выступают городские округа.
Принципы территориальных основ местного самоуправления предусматривают также, что поселения формируются исторически сложившимися землями, прилегающими к ним наделами общего и традиционного природопользования, рекреационными участками (вне зависимости от целевого назначения и формы собственности).
Численность населения
Территориальная основа местного самоуправления взаимосвязана с количеством граждан, проживающих в пределах конкретных земель. В городское поселение может входить 1 поселок или город. В соответствии с генпланом в его состав также включаются территории, используемые для развития транспортной, социальной и другой инфраструктуры. В сельское поселение входит один поселок/село, численность населения в котором больше 1000 чел. (для площадей с высокой плотностью – больше 3 тыс. чел.). Им также может быть объединение нескольких пунктов, в каждом из которых проживает меньше 1 тыс. человек. В региональном законодательстве может быть установлено иное правило. Например, статус сельского поселения может получить пункт, численность жителей в котором меньше 1 тыс. чел. При этом учитывается плотность населения всего субъекта и доступность территории. Районы с численностью меньше 100 чел., в том числе с небольшой плотностью населения и расположенные в труднодоступных местах, могут не наделяться таким статусом.
Границы
Территориальная основа местного самоуправления устанавливает, что в качестве административного центра муниципального района может выступать поселок/город, наделенный статусом округа. Границы поселения, включающего 2 и больше пунктов, устанавливаются в соответствии с пешеходной доступностью. Учитывается расстояние до административного центра и обратно для жителей всех пунктов, включенных в его состав. Данное правило может не применяться для районов с небольшой плотностью и расположенных в труднодоступных и отдаленных участках. Территория поселения должна включать населенный пункт полностью. Он не может входить в другой район. В состав муниципального района территория городских округов не включается. Границы районов определяются в соответствии с необходимостью формирования условий для решения проблем межпоселенческого характера уполномоченными структурами власти.
Нюанс
Территориальная основа местного самоуправления устанавливает ряд правил, в соответствии с которыми поселение приобретает статус городского округа. Это осуществляется по региональному законодательству с учетом существующей транспортной, социальной и прочей инфраструктуры, которая необходима для самостоятельного решения муниципальными структурами вопросов, отнесенных к их ведению, и реализации отдельных госполномочий.
Особенности плотности населения
Территориальные основы местного самоуправления в РФ определяют критерии, по которым численность граждан считается небольшой. К районам с низкой плотностью, в частности, относят участки, на которых количество населения более чем втрое меньше, чем в среднем во всех селах страны. Соответственно, высокая плотность предполагает численность граждан, превышающую среднюю в 3 раза. Список субъектов, отдельных районов, имеющих ту или иную характеристику количества проживающих в их пределах граждан, утверждается правительством. Корректировка указанных перечней допускается не чаще 1 раза в 5 лет.
Изменение границ
Территориально-организационные основы местного самоуправления, установленные в Конституции, определяют, что перенесение отграничивающих линий между поселениями осуществляется с учетом мнения граждан, проживающих в их пределах. По ст. 12 ФЗ №131 изменение границ производится по инициативе населения, федеральных, региональных муниципальных структур власти путем издания соответствующего закона субъекта. В первом случае проводится референдум. Инициатива государственных/муниципальных органов оформляется их решениями. Закон субъекта не должен вступать в действие в ходе избирательной кампании по формированию муниципальных структур власти и во время референдума. Изменение границ районов, в результате которых отдельные участки МО будут отнесены в состав другого образования, осуществляется с согласия граждан, проживающих в них. Оно выражается путем голосования или на сходах с учетом мнения законодательных (представительных) структур власти соответствующих муниципалитетов.
Важный момент
В ФЗ №131 закрепляется гарантия исключения инициирования процесса изменения границ населенных пунктов органами власти, если оно влечет снижение их численности. Ключевые предписания по этому вопросу присутствуют в ст. 12. В ч. 5 указанной нормы установлено, что снижение численности граждан поселений меньше чем на половину от минимального количества после определения границ не выступает как достаточное основание для инициирования местными органами, федеральными/региональными структурами процедуры их изменения.
Преобразование МО
Оно представляет собой объединение образований, их разделение, изменение статуса поселения в связи с признанием его городским округом или исключение из данной категории. Правила, в соответствии с которыми осуществляется преобразование, устанавливаются в ст. 13 ФЗ №131. Согласно норме, указанные процедуры выполняются по инициативе местных, федеральных, региональных структур или населения. В последнем случае решение принимается на референдуме. Решения органов власти оформляются постановлениями. Объединение поселений, не влекущее изменение границ других муниципалитетов, производится с согласия граждан каждого населенного пункта. Оно выражается голосованием или на сходах. При объединении 2 и более районов, при котором границы иных образований не подвергаются изменениям, учитывается мнение населения. Оно выражается представительными структурами каждой территории. Разделение поселения, в результате которого образуются два и более населенных пункта, производится с согласия населения каждого из них. Оно выражается на сходах или посредством голосования. При разделении муниципального района учитывается мнение населения. Оно выражается представительным органом.
Изменение статуса
Оно осуществляется в соответствии с региональным законодательством. Поселение может быть признано городским округом или лишено этого статуса. Изменение данной характеристики осуществляется по согласию его граждан, а также населения района, из состава которого оно выделяется. Мнение людей выражается посредством голосования. Оно проводится раздельно на территории района и поселения. В случае отсутствия согласия процедура преобразования и изменение статуса не допускается.
Заключение
Ключевым документом, определяющим территориально-организационную основу местной власти, является ФЗ №131. Этот нормативный акт детализирует положения Конституции, в которых зафиксирована самостоятельность муниципалитетов в вопросах, отнесенных к их исключительному ведению. Как следует из законодательства, административно-территориальное деление выступает в качестве неотъемлемого элемента государственного устройства.
