Как устанавливает 10 статья ФЗ № 131, местное самоуправление действует по всей Российской Федерации. Оно осуществляется в муниципальных районах, сельских, городских поселениях, в пределах городов федерального значения. Границы и состав территорий муниципальных образований определяют их структуру и вид.
Особенности терминологии
В ФЗ № 131 понятия "населенный пункт" и "поселение" разграничены. Первое понятие используется для обозначения административно-территориальной единицы, второе – разновидности МО. Несмотря на свою созвучность, эти категории различны.
Границы и состав муниципальных образований могут совпадать или не совпадать с границами административно-территориальных единиц. В одном МО может присутствовать несколько административных единиц. Существует также понятие муниципального района. В границах образования в этом случае будут находиться не только земли населенных пунктов и прилегающие к ним территории. В его состав включаются и "межселенные" зоны. Ими являются территории, не относящиеся к поселениям.
Общероссийский классификатор
В нем систематизированы виды существующих в настоящее время населенных пунктов. В Классификаторе указаны, например, следующие наименования:
- город;
- ПГТ (поселок городского типа);
- курортный поселок;
- кишлак;
- рабочий поселок;
- сельсовет;
- железнодорожная платформа;
- станция;
- разъезд;
- станица;
- зимовье и пр.
В качестве сельского поселения в ФЗ № 131 назван один или несколько населенных пунктов, объединенных одной территорией, в которых местное население осуществляет самоуправление самостоятельно или через уполномоченные гражданами органы.
Спорный момент
В отдельных регионах положения ФЗ, допускающие возможность изменения границ муниципального образования путем включения в его состав территории административного района, использовались для придания этому району статуса округа. Примером является Ивановская область. Здесь у 15 муниципальных образований статус и границы были изменены – они стали городскими округами.
Во избежание таких аномалий на практике из формулировки, раскрывавшей определение городского поселения, исключили положение о том, что к поселку либо городу может прилегать территория с расположенными на ней населенными пунктами, не считающиеся сельскими поселениями.
Указание на "прилегающие земли" также было исключено из норм закона. При этом 5 пункт 1 части 11 статьи ФЗ № 131 дополнили положением о том, что в составе городского поселения могут присутствовать территории, используемые для развития его транспортной, социальной и прочей инфраструктуры, в том числе села и поселки, не являющиеся МО.
Определение состава и границ территории муниципального образования: общие правила
Поправки, внесенные в ФЗ № 131, доказывают неоправданность установления жестких количественных параметров устройства местности. Несмотря на относительную гибкость нормативного акта в целом, отдельные его положения первоначально были достаточно жесткими. Все корректировки, касающиеся границ и состава территорий муниципальных образований, осуществлялись на основе практического применения норм.
В ФЗ № 131 закреплены требования по установлению границ МО. Общие правила закреплены во 2 части 10 статьи Закона. В ней сказано, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются на основании законов соответствующего субъекта.
Требования
При утверждении региональными законами условий установления границ муниципальных образований власти субъекта РФ обязаны руководствоваться положениями ФЗ № 131. Аналогичное требование предъявляется и в случае корректировки состава территорий.
Первый принцип, которым должны руководствоваться региональные власти при определении, изменении границ и преобразовании муниципальных образований, состоит в том, что территория конкретного субъекта РФ должна быть разграничена между поселениями. Это означает, что в России не может существовать региона, в пределах которого не действует местное самоуправление. В качестве исключения, однако, могут выступать территории, плотность населения которых очень низкая. Они могут не включаться в поселения.
Согласно ФЗ № 131, низкой признается плотность, которая втрое меньше, чем средняя по стране. Соответственно, если показатель выше среднего в три раза, плотность населения будет считаться высокой.
Правительством утверждается перечень территорий, в которых плотность признается низкой. Список формируется в том числе на основании сведений, предоставленных региональными органами госвласти. Он может пересматриваться не чаще 1 раза в 5 лет.
Территории поселений, кроме городских округов, и возникающие в местности с низкой плотностью или на территории упраздняемых поселений в структуру муниципальных районов входят межселенные участки. Это позволяет сформировать двухуровневую систему местного самоуправления. В пределах района создаются сельские/городские поселения, которые, в свою очередь, выступают как самостоятельные муниципальные образования. Вместе с тем городские округа сохраняют за собой статус одноуровневых МО.
Границы муниципального образования объединяют исторически сложившиеся населенные пункты, земли общего использования, прилегающие к ним, территории природопользования, рекреационные земли, а также площади, предназначенные для развития поселения.
В составе территории присутствуют земли вне зависимости от их целевого назначения и формы собственности.
Границы муниципальных образований могут охватывать один город/поселок, а также территории, используемые для развития инфраструктуры, в соответствии с генпланом.
Особенности численности населения
В составе сельского поселения присутствует, как правило, один населенный пункт (поселок), в котором проживает больше 1 тыс. человек (если плотность высокая, то больше 3-х тыс. чел.) или несколько населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. (или 3-х для соответствующих территорий), объединенные одной территорией.
Населенный пункт, в котором живет меньше тысячи, обычно включается в состав поселения. Перечень соответствующих населенных пунктов должны содержаться в законах, определяющих условия формирования и порядок изменения границ муниципальных образований.
Дополнительно
Городской округ не включается в состав муниципального района. Его границы определяются с учетом необходимости формирования условий для решения территориальными органами власти вопросов, отнесенных к их компетенции, и реализации иных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством.
В муниципальный район территорию поселения необходимо включать полностью.
Изменение границ
Оно осуществляется при отнесении населенных либо ненаселенных местностей одних МО к территориям других. В результате преобразовывается граница муниципального образования, к которому присоединяется участок местности и из которого она выделяется. Соответственно, изменять допускается только пределы, установленные ранее в соответствии с законодательством.
Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе:
- Местных структур власти.
- Граждан.
- Региональных органов госвласти.
- Федеральных структур госуправления.
Особенности реализации инициатив
Решение населения о переносе границ муниципального образования исполняется в порядке, определенном в федеральном законодательстве и принятым в соответствии с ним региональным законом об организации референдума.
Инициативы территориальных, региональных, федеральных структур власти оформляются соответствующими постановлениями.
Нормативный акт об изменении границ должен быть принят с таким расчетом, чтобы вступление его в силу было или до, или после выборов в местные органы власти либо референдума.
Основные причины изменений
Согласно ФЗ № 131, порядок учета мнения граждан относительно последствий изменения границ МО, разных по социально-юридической природе, дифференцирован.
На практике такая процедура может обуславливаться разными причинами. В частности, изменение границ муниципального образования осуществляется в связи с расширением площади застройки, экономическим развитием местности, выполнением природоохранных мероприятий, межэтническими отношениями и пр.
Необходимо отметить, что в ФЗ № 131 установлено, что уменьшение численности граждан в населенных пунктах меньше чем на половину не выступает основанием для инициирования процедуры.
Преобразование границ муниципального образования
О нем говорится в 13 статье ФЗ № 131. Согласно норме, преобразованием признается:
- Объединение или разделение МО.
- Изменение статуса городских поселений в связи с признанием его в качестве городского округа или лишением данного статуса.
Инициаторами процедур могут быть:
- Граждане.
- Местные структуры власти.
- Региональные или федеральные органы госуправления.
Реализация инициатив осуществляется в том же порядке, что предусмотрен для процедуры изменения границ.
Статистика
Изменение границ, как и преобразование МО, следует рассматривать как процесс реализации конституционных положений. Основной Закон гарантирует муниципалитетам право на самоопределение.
Как показывает статистика, за 2006-2009 гг. Минрегионразвития выявило изменение границ в 378 случаях, а преобразование МО – в 338.
Упразднение поселений
Об этой процедуре сказано в статье 13.1 ФЗ 131.
Согласно норме, упразднение поселений возможно на территориях, с низким показателем плотности населения, в труднодоступных районах, если численность составляет менее 100 человек.
Соответствующее решение должно быть принято на сходе граждан, которые проживают на данной местности. Упразднение оформляется путем внесения необходимых изменений в региональный закон, согласно которому были определены состав и границы МО.
Инициаторами процедуры могут быть:
- Граждане.
- Территориальные, федеральные или региональные структуры власти.
Инициатива населения должна быть оформлена решением, принятым на сходе. Местные или региональные органы власти должны утвердить соответствующее постановление.
Упразднение территории осуществляется с учетом мнения граждан, проживающих в границах муниципального района. Оно должно быть выражено представительным органом в форме, установленной законодательством.
Поправки к Закону
ФЗ № 131 претерпел немало изменений с момента вступления в силу. В основном поправки вносились для смягчения чрезмерно строгих правил, закрепленных в первоначальной редакции.
Одно из них, в частности, устанавливало, что в состав сельского поселения может входить только один населенный пункт, численность которого больше тысячи человек либо несколько населенных пунктов, в каждом из которых проживает меньше 1 тыс. чел., объединенных одной территорией. Для местностей с высокой плотностью показатель был 3 тыс. чел.
Между тем на практике нередко получалось так, что на компактно населенной территории располагалось 2-3 села с населением 1100, 1150, 1050 человек. При этом их разделение на самостоятельные МО было нецелесообразно ни с экономической, ни с управленческой точки зрения. В связи с этим в декабре 2004 г. 6 пункт 1 части 11 статьи ФЗ № 131 был откорректирован. В настоящее время в нем закреплено, что в составе сельского поселения может находиться обычно одно село или поселок, в котором проживает больше 1 тысячи человек.
Создание поселений
Эта процедура регламентируется ст. 13.2 ФЗ № 131.
Создание вновь сформированных поселений в границах межселенных территорий производится на основании региональных законов. Инициаторами могут быть граждане, территориальные, федеральные структуры власти или органы госуправления субъекта РФ.
Инициатива населения оформляется решением, утвержденным на сходе.
Особенности проведения референдума
Решение о созыве принимает представительный орган территориальной власти по инициативе:
- Граждан, обладающих правом участвовать в референдуме.
- Избирательных и других общественных объединений, в уставах которых предусмотрена аналогичная возможность.
- Представительного органа и главы администрации МО, выдвинутой совместно.
Ключевым условием для назначения референдума является сбор необходимого числа подписей в поддержку инициативы. Конкретное количество устанавливается в региональном законодательстве. Однако оно не может быть больше 5 % от участников, зарегистрированных на территории соответствующего муниципалитета.
Представительному органу надлежит назначить референдум в 30-дневный срок со дня поступления необходимых документов. Если указанный период будет пропущен, мероприятие назначается судебной инстанцией на основании обращения органов госвласти субъекта, избирательной комиссии или самих граждан.
Референдум, назначенный судом, организует избирательная комиссия. Проведение мероприятия обеспечивает исполнительная структура госвласти соответствующего региона или другой орган, на который суд возложит эту обязанность.
В референдуме вправе участвовать лица, проживающие в границах муниципалитета. Свое мнение население выражает путем прямого, равного, всеобщего и тайного голосования.
Итоги мероприятия и принятое решение должны быть обнародованы (опубликованы) в официальных источниках.
Исполнение решения
Оно осуществляется на всей территории муниципалитета. Утверждение решений, принятых на референдумах, какими-либо органами или должностными лицами не осуществляется.
Структуры территориальной власти должны обеспечить исполнение в соответствии с разделением полномочий, закрепленным в уставе МО.
Законодательство допускает возможность обжалования решения об организации и проведении референдума, а также его итогов.
Заключение
Местное самоуправление является важнейшей частью конституционного строя РФ. Оно признается, гарантируется и реализуется на всей территории государства.
Местное самоуправление представляет собой форму осуществления гражданами своей власти. оно позволяет самостоятельно, под свою ответственность непосредственно либо через уполномоченные структуры муниципальной власти решать вопросы местного значения с учетом исторических и иных традиций.
Правовую основу самоуправления формируют общепризнанные международно-правовые принципы и нормы, федеральные законы, нормативные акты, издаваемые в соответствии с ними, распоряжения Президента, решения, принятые на сходах и референдумах.
В РФ полномочия федеральных, региональных и местных структур власти четко разделены. ФЗ № 131 закрепляет перечень вопросов, которые могут разрешаться местным населением. В большинстве случаев они связаны с текущими проблемами муниципалитета. Как показывает практика, вопросы, касающиеся определения или изменения границ, преобразования МО, включаются в повестку крайне редко.
Возможность населения самостоятельно определять пределы муниципалитетов, их состав, статус является важнейшей конституционной гарантией. Она согласуется и с другими принципами, закрепленными в Конституции. Основным Законом установлено, что власть в стране реализует ее многонациональный народ. На всех населенных территориях государства действует местное самоуправление. В некоторых муниципалитетах многие решения принимаются гражданами, в других – в основном представительными органами.
В ряде случаев в решении вопросов могут участвовать региональные или федеральные структуры власти. К примеру, они могут инициировать изменение границ МО при наличии экономической или управленческой целесообразности. Однако в любом случае мнение местного населения будет учтено.
Для обжалования решений, принятых органами власти, или результатов референдума необходимо обращаться в судебную инстанцию. В таких ситуациях можно направить коллективный иск. Целесообразно заручиться поддержкой опытного юриста.
