Разделение страны на более мелкие территориальные единицы имеет решающее значение для эффективного государственного управления. Оно облегчает принятие решений, как на центральном, так и на местном уровне и влияет на эффективное управление ресурсами.
Сегодня территориальное деление государства создается посредством решений, принимаемых на уровне центральных органов власти, которые принимают форму соответствующих правовых актов, прежде всего законов. В Польше периода Пястов и Ягеллонов в течение сотен лет государство делалось на воеводства, земли и поветы и так совершенно отличались от прошлых столетий. Территориальные округа - земли, в которых поддерживалась полная иерархия государственных служащих с воеводами во главе, стали называться воеводствами в пятнадцатом веке. Там, где не было ставки воеводы, речь шла о землях.
Начало
В каждой провинции, кроме Руси, было несколько каштеляний (замков, во главе которых стояли каштеляны). Во второй половине XV в. вместо них появились поветы. Их создание стало результатом организации земельных судов. Повет образовывал судебный округ. С течением времени графство стало представлять собой административный округ.
Дворянам подчинялось население, проживавшее на их землях, которое, однако, не оказывало никаких услуг государственной власти. Это стало результатом предоставления иммунитетов феодалам за счет ограничения власти судов и королевских чиновников над населением, подчиняющимся феодалу. Деревня, таким образом, получила небольшую автономию. Органами правления здесь были общие собрания и глава общины с писарем.
Речь Посполитая
Можно сказать, что основы трехуровневого административного деления были созданы в этот период. Именно оно, хотя и по-разному организованное, преобладало в период после раздела. Варшавское княжество было разделено на департаменты и поветы. Было создано местное самоуправление, которое сформировало советы департаментов и поветов, а также муниципальные советы в крупных городах, а также городские и сельские. Эти органы занимались, главным образом, местными делами, бюджетом и налогами. В восьми воеводствах совет находился в руках коллегиальных региональных комиссий.
В прусской части Польши административное деление было следующим: провинция была разделена на районы, в которых функционировали поветы, и на нижнем уровне коммуны. В Галиции изначально существовали губернии, деление на округа и магистраты. В конституционную эпоху это разделение уступило место разделению на вольные королевские города, поветы и муниципалитеты.
Республика
В рамках административного деления Польши до 1939 года было создано 16 крупных воеводств, в которых Варшава была выделена в самостоятельную административную единицу. Они были разделены на поветы, которые, в свою очередь, включали в себя гмины. Характерной чертой организации управления было сочетание большинства отделов специального с органами общего управления. Это касалось специальных отделов, которые занимались такими вопросами, как:
- промышленность;
- торговля;
- сельское хозяйство;
- культура;
- искусство;
- социальное обеспечение;
- религиозные вопросы.
Сочетание специальных административных отделов с органами общего управления означало, что местные руководители действовали в рамках основного подразделения (воеводств, коммун, поветов) под руководством воеводства и старост, то есть органов общего управления на уровне этих территориальных единиц.
Воевода действовал двумя способами: он был представителем правительства в области и главой общего и тех. отделов специального управления, которые были с ним объединены. Он был лично подчинен министру внутренних дел. Провинциальная канцелярия была вспомогательным аппаратом воеводы. Провинциальный совет состоял из членов, делегированных органами самоуправления повета.
Провинциальный департамент состоял из воеводы и трех членов, избранных Советом, и двух должностных лиц. Административный аппарат Варшавы, не входившей в воеводство, был организован совершенно иначе. Главой столичной администрации был правительственный комиссар столицы, действующей как орган первой и второй инстанции. В 1928 году Варшава была разделена на городские поветы, в которых генеральная администрация использовала городские старости в качестве административных органов первой инстанции.
В 1939 году административное деление Польши продолжало оставаться трехуровневым.
После оккупации
В истории послевоенной Польши можно выделить несколько этапов формирования системы управления страной. Их временные границы определяются реформами, которые существенно меняли либо компетенции отдельных органов, либо всю структуру административного аппарата.
Первый этап охватывает 1944-1950 годы, когда административный аппарат был восстановлен на основе принципов, изложенных в Манифесте Польского комитета национального освобождения (PKWN) от 22 июля 1944 года.
В манифесте говорилось, что ПКНО осуществляет власть через провинциальные, поветовые, муниципальные народные советы и через своих уполномоченных представителей. В то время система органов местного самоуправления формировалась следующим образом: национальные советы воеводств, поветов и общин действовали как местные представительные органы, создавая единую систему, которую на центральном уровне возглавлял Национальный совет.
В 1946 году были выделены 14 провинций и два отдельных города - Варшава и Лодзь. Деление было трехуровневым, что означает, что, кроме воеводств, были поветы и гмины. В этой форме страна просуществовала до 1950 года, когда было введено еще одно административное деление Польши, в котором, как и в случае с предыдущей реформой, действовало правило трех степеней.
Следующая реформа, которая внесла изменения, на этот раз в сеть основного подразделения, была проведена в 1954 году. В то время все существующие гмины (около 3000) были упразднены, а на их месте появились ватаги и микрорайоны. Цель реформы 1954 года состояла в том, чтобы ускорить коллективизацию сельского хозяйства и приблизить органы принятия решений более низкого уровня к гражданам. В результате ни одна из целей не была достигнута.
Еще одним негативным эффектом реформы стало увеличение количества спецподразделений. Не удалось приспособиться к новому базовому разделению на группы школьных сетей, медицинских центров, пожарных служб, которые, как правило, основывались на бывшей коммунальной территориальной системе. Реформа 1954 года считалась ошибочной и постепенно возвращалась к решениям, принятым в ее результате.
В 1950-1975 годах действовало трехуровневое административное деление Польши на воеводства (их было 17 и пять исключенных городов – Варшава, Лодзь, Краков, Познань, Вроцлав), более 300 округов (поветов) и (до 1954 г.) около 3000 гмин, замененных в 1954 г.
Принципиальные изменения произошли в 1975 году в связи со вступлением в силу Закона от 28 мая 1975 года о двухуровневом административном делении государства и поправкой к Закону о национальных советах. Поветы были упразднены, делегировав задачи и полномочия своих властей гминам и провинциям. Последних было создано целых 49, в том числе три городских воеводства (включая также соседние муниципалитеты и города) - Варшавское, Краковское и Лодзинское, и небольшое Вроцлавское воеводство, охватывающее как город, так и окружающие гмины, где функции областных властей выполнял городской совет Вроцлава и глава города.
Ликвидация округов
Введенное в 1975 году, двухуровневое административно-территориальное деление Польши означало разрыв с традицией трехуровневого деления, когда повет (округ) был промежуточным звеном между гминой и воеводством. Их ликвидация, как выяснилось позже, носила формальный характер, поскольку в действительности их задачи выполнялись административными районами, в которых действовали органы общего государственного управления.
Последнее десятилетие ХХ века
В 1990 году национальные советы были ликвидированы, а территориальное самоуправление было возобновлено в соответствии с Законом от 8 марта 1990 года о местном самоуправлении.
Кульминацией реконструкции административного аппарата, несомненно, является восстановление трехуровневого территориального деления, которое - как продемонстрировано в этих соображениях - функционировало на протяжении всего существования польского государства (за исключением 1975-1998 годов)
Текущее состояние
Работа над введением Номенклатуры территориальных единиц для статистических целей была связана с переговорами о вступлении Польши в Европейский Союз, которые начались в марте 1998 года. Она привела, в частности, к необходимости адаптации польского статистического подразделения страны правилам, установленным Евростатом (т.е. классификация территориальных единиц для статистики - NUTS).
Эта работа была также связана с введением 1 января 1999 года нового административного деления Польши, которое восстановило поветы как второй уровень административного деления и сократило число воеводств с 49 до 16. До 31 декабря 1998 года статистические данные были собранных для единиц административного деления (для воеводств и гмин), а также для макрорегионов, группирующих несколько воеводств (в 1998 году было 10 таких макрорегионов).
Новое территориальное деление, используемое в статистических целях, было разработано в рамках нового административного деления Польши. Оно было окончательно введено Постановлением Совета Министров от 13 июля 2000 года и вступило в силу 8 августа 2000 года.
Вся территория государства была разделена на пять территориальных уровней - три более высоких уровня были названы региональными уровнями: NTS 1 - вся страна, NTS 2 - воеводства, NTS 3 - субрегионы, объединяющие поветы и два нижних местных уровня (NTS 4 - поветы, NTS 5 - гмины с дополнительными городскими районами и сельскими районами городских и сельских гмин, а также как кварталы и представительства отдельных городов).
На 1 января 2017 года административное деление Польши из 4 231 единиц NTS выглядело следующим образом:
- 6 единиц на уровне NTS 1.
- 16 единиц на уровне NTS 2.
- 72 единицы на уровне NTS 3.
- 380 единиц на уровне NTS 4.
- 3 757 единиц на уровне NTS 5 (т.е. 2 478 гмин, 621 городская часть городских и сельских гмин, 621 сельская часть городских и сельских гмин, 18 кварталов Варшавы и 19 представительств четырех городов).
