Чтобы не допустить крестьянских волнений, Екатерина II в 1775 году решила провести реформу, касающуюся управления на местах. Такой шаг обусловил более четкое деление всей территории Российской империи. Она стала подразделяться на административные единицы, которые определяли численность так называемого податного населения (людей, плативших налоги). Самыми крупными из них являлись губернии.
Реформа 1708 года
Согласно указу Петра I от 18 декабря, вся империя разделялась на 8 губерний: Московскую, Смоленскую, Азовскую, Архангелогородскую, Казанскую, Сибирскую, Киевскую и Ингерманландскую, которая через 2 года стала называться Санкт-Петербургской. Ими управляли губернаторы, назначавшиеся самим царем. На такие высокие должности обычно претендовали крупные сановники. Они получали огромнейшую военную, административную, а также судебную власть. Кроме того, им предоставлялась возможность управлять финансами своей губернии.
В течение последующих ближайших лет появились еще 3 крупные административные единицы: Рижская, Астраханская и Нижегородская. Губернская реформа Петра I растянулась на несколько лет. В 1715 году были внесены некоторые изменения в местное самоуправление. Они заключались в дробном делении губерний, которое зиждилось на статистическом принципе, т. е. по количеству дворов. В 1719 году эти административные единицы стали подразделяться на провинции. Позднее и они были поделены. В результате образовалось 250 уездов, которыми управляли воеводы.
Стоит отметить, что переломными в управлении громадной империей стали как указ Петра I, так и сам год 1708. Губернская реформа имела целью максимальное упрощение самого механизма руководства страной. На то время она считалась практически новаторской.
Цели екатерининских преобразований
Главной бумагой, которая определяла проведение очередной реформы в России, был документ под названием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Надо сказать, что накануне преобразований, инициированных Екатериной II, территория страны, по сравнению с петровскими временами, уже имела большее количество административных территорий. Это происходило за счет того, что к империи постоянно присоединялись новые земли.
Губернская реформа в России, начатая Екатериной II, должна была преобразовать 23 губернии, 66 провинций и примерно 180 уездов. Ее целью было увеличение числа крупных административных центров. В итоге их количество выросло почти вдвое.
Разделение
Вся империя разбивалась на губернии, а затем и на уезды. Происходил этот процесс только по административному принципу, без учета каких-либо экономических, географических и национальных факторов. Губернская реформа Екатерины 2 преследовала одну цель – адаптировать новый административный аппарат к полицейским и фискальным обязанностям.
Разделение происходило по количественному критерию, т. е. по числу людей. Так, на территории каждой губернии должно было проживать примерно 400 тыс. человек, а в уезде – 30 тысяч. После целого ряда преобразований, имевших место с 1728 по 1760 год, старые органы управления были ликвидированы. Также губернская реформа упразднила и такие территориальные единицы, как провинции.
Управление
Во главе самых крупных территориальных единиц стояли губернаторы, которые могли быть назначены или смещены только императором. Управлять ими помогали губернские правления, состоящие из прокурора и пары сотников. Фискальными и финансовыми делами занимались казенные палаты. Образованием и здравоохранением заведовали приказы общественного призрения. Законность же осуществляли прокуроры с двумя стряпчими.
Губернская реформа Екатерины 2 коснулась и уездных администраций. Там во главе стояли земские исправники, которых выбирали местные дворяне. Также существовали коллегиальные органы управления, которые назывались нижними земскими судами. Кроме исправника, имелись и два заседателя. В подчинении у земских судов была полиция. Также в их обязанности входило наблюдение за порядком и внедрение на подконтрольной им территории различных решений и законов губернских правлений. А в городах появилась новая должность – городничий.
Управление сразу несколькими крупными территориальными единицами осуществлялось генерал-губернаторами. Они являлись главнокомандующими в данных регионах, если там отсутствовал сам император, и имели право вводить не только чрезвычайные меры, но и напрямую обращаться с докладами к монарху.
Надо сказать, что для централизованной власти был очень важным год 1775. Губернская реформа еще больше укрепила ее. Разделив таким образом территорию страны, она максимально упрочила положение своего административного аппарата во всех регионах. Кроме того, с такой же целью реорганизовывалась судебная система, а также были созданы специальные органы, осуществляющие полицейские и карательные функции.
Предполагавшиеся реорганизации
В 1769 году уложенной комиссией были предприняты попытки на уровне губерний разделить обязанности администраций и судов. Для этого предполагалось создать четырехуровневую систему, в которую бы вошли уездные и провинциальные приказы, губернские расправные палаты, а также Сенат, представлявший собой апелляционную инстанцию.
В городах же хотели сохранить губернские суды магистратов. Кроме того, была запланирована организация сословных судов - отдельно для крестьян и дворян. На одном из заседаний депутаты предложили, чтобы судебные разбирательства стали открытыми и гласными. Но в то же время они поддерживали и создание сословных судов. Именно такое двоякое отношение и помешало, в конечном счете, отделению судебных функций от властных. Депутаты понимали, что защитить привилегии и особый статус дворян можно было только с помощью вмешательства администрации. Несмотря на это, большинство предложений, выдвинутых уложенной комиссией, были внедрены в жизнь, когда началось проведение губернской реформы 1775 года.
Разделение судов
В 1769 году депутаты подготовили специальный законопроект, где регламентировались основы судейского права. Предполагалось создать несколько судов: торговый, занимающийся маклерскими и купеческими делами; специальный – ведал таможенными проблемами; уголовный, полицейский и гражданский – занимались "благочиниями"; духовный – рассматривал внутрицерковные вопросы, касающиеся закона и веры; военный – занимался уголовными деяниями придворных чинов.
Полицейские, уголовные и гражданские суды хотели разделить по территориальному принципу – на городские и земские. Все они должны были войти в общую систему трехступенчатой соподчиненности: губерния – уезд – провинция. Также предполагалось, что судебные органы получат возможность оценивать указы, исходящие от центральной власти, с точки зрения государственной значимости. Кроме того, городские и земские суды нужно было сделать выборными, а судебные разбирательства – открытыми. Все эти предложения, вынесенные в то время комиссией, имели огромное значение для предстоящей судебной реформы в России 1775 года.
Сословная система
Как уже говорилось ранее, преобразования затронули не только административный аппарат. Губернская реформа потянула за собой и перемены в судебной системе. Она не только четко сформулировала, но и максимально упрочила разделение по сословному признаку.
● В каждом уезде были созданы специальные суды для дворян. Они состояли из судьи и двух заседателей. Их избирало местное дворянство сроком на 3 года. Верхние земские суды играли роль апелляционных инстанций и состояли из двух департаментов, занимавшихся гражданскими и уголовными делами. Они были единственными на всю губернию и состояли из двух человек – председателя и его заместителя, которые назначались самим императором. Они могли проводить ревизии, а также контролировать деятельность уездных судов.
● Низшими судебными инстанциями в городах стали магистраты. Их члены также избирались сроком на 3 года. Для этих судов апелляционными инстанциями были губернские магистраты. В их состав входили 2 председателя и 2 заседателя из числа местных жителей.
● В нижних уездных расправах судили государственных крестьян. Там рассматривались гражданские и уголовные дела. Ими занимались чиновники, которые назначались властями. Апелляционными инстанциями для нижних стали верхние расправы. Дела в них вносились только под залог, который действовал в течение одной недели.
● Губернская реформа учредила и так называемые совестные суды. Они были построены также по сословному принципу. В них входили представители дворянства, а также горожане и крестьяне. Эти суды выполняли так называемую примирительную функцию (помогали уладить конфликт между истцами). Кроме того, в их обязанность входили и специальные разбирательства в отношении преступлений, совершенных умалишенными людьми или детьми. Здесь же рассматривались и дела о колдовстве.
● В губерниях ревизионными и апелляционными инстанциями являлись судебные палаты, рассматривающие как уголовные, так и гражданские дела. Они пересматривали иски, поступающие к ним из верхних земских судов и расправ, а также из губернских магистратов. Как правило, апелляционные жалобы сопровождались достаточно большим денежным залогом.
● Сенат являлся высшим из всех судебных органов.
Итак, чем еще интересна губернская реформа Екатерины 2 (год 1775)? Именно тогда была сделана первая попытка отделения администрации от суда. Но она так и не удалась. Губернаторы все так же могли влиять на исполнение приговоров, например, по вопросам лишения чести или применения смертной казни. Председатели судов назначались властями, так как представители сословий имели право избирать лишь заседателей. Многие дела поступали на рассмотрение городских полицейских органов. Кроме того, действовала и вотчинная юстиция.
Обязанности
Принципы полицейского управления обсуждались еще на заседаниях уложенной комиссии, до того, как началась губернская реформа. Год 1771 ознаменовался завершением проекта, который предполагал создание полицейских управлений в городах. Они должны были стать аппаратом для охраны общественного порядка.
В обязанности полиции входило пресечение различных неправомерных поступков. К примеру, это могло быть распутство, кулачные бои, проявление чрезмерной роскоши, быстрая езда или нарушение порядка во время богослужений и крестных ходов. Также полиция имела право контролировать различные народные гуляния, наблюдать за торговлей на рынках и чистотой городов, рек, продуктов, воды и мн. др.
К функциям полиции относилась также борьба с пожарами, грабителями и бродягами, тайными собраниями и другими нарушителями спокойствия. Она также регулировала правила торговли и содержание трактиров. Кроме того, в обязанности полиции входил контроль за налогообложением, планировкой городов и организацией всевозможных праздников.
Полицейские органы
Начиналась губернская реформа Екатерины 2. Год 1775 предусматривал создание целого ряда специальных полицейских органов. Но проект «Устава о благочинии» был завершен только через 6 лет. В следующем году его опубликовали. Он состоял из 14 глав и 274 статей. Этот устав определял структуру органов полиции, их систему, главные аспекты деятельности, а также перечень деяний, которые подлежали наказанию.
Правоохранительным органом города становилась управа благочиния. В число его сотрудников входили ратманы-советники, приставы, занимающиеся как уголовными, так и гражданскими делами, городничий (или обер-комендант) и полицмейстер.
Для удобства все города были поделены на кварталы и части (раздел происходил по количеству зданий). Начальником полицейского управления в части был пристав, а в квартале – надзиратель. Все чины входили в «Табель о рангах». Руководили полицейскими органами губернские власти. Именно они решали все вопросы, касающиеся смещения или назначения должностей. Полицию в столицах контролировал исключительно Сенат.
Правонарушения
В «Уставе благочиния» был перечислен целый ряд преступлений и санкций, которыми должна была ведать полиция. Вот некоторые из них:
● деяния, связанные с несоблюдением законов и решений полицейских органов;
● деятельность, направленная против проведения богослужений и православной веры в целом;
● взяточничество;
● деяния, нарушающие общественный порядок;
● действия, которые идут вразрез с нормами благочиния, как то: азартные игры, запрещенные представления, пьянство, брань, застройка без разрешения, неблаговидное поведение;
● преступная деятельность, направленная против существующего правопорядка, имущества, личности и др.
Полицейские органы имели право применять к нарушителям санкции лишь за некоторые провинности, например, за незаконное ношение оружия, похищение имущества, выступление против православия, нарушение правил таможни и т. д. Но чаще всего полиция занималась предварительными расследованиями и последующей передачей собранного материала в суды. Единственное, с чем она не работала, так это с политическими преступлениями. Для этой цели существовали иные органы.
Губернская реформа Екатерины 2 способствовала разделению исполнительных и судебных органов власти. Все сословия, не считая крепостных, стали принимать более активное участие в управлении на местах. Также для каждого из них был создан свой суд. Кроме того, губернская реформа положила конец функционированию практически всех коллегий. Исключением стали только самые важные – Иностранная, Адмиралтейская и Военная. Обязанности ликвидированных коллегий перешли к губернским органам.
