Система местного самоуправления в США: основные задачи и цели, структура и типы

Система местного самоуправления в США отличается высокой степенью независимости от центра. Каждый штат, муниципалитет, территориальная единица представляет собой независимую от центральной власти структуру с высокой степенью автономности.

Федерализм

Полномочия власти распределяются между местными, государственными и общенациональными органами власти. В 2012 году, согласно данным переписи органов власти, проводимой один раз в пятилетний период, в Северной Америке было насчитано порядка 90 тысяч единиц местного самоуправления. При этом лидерство досталось штату Иллинойс, в котором насчитали около семи тысяч структур. Штат Гавайи оказался наиболее беден на них - здесь, согласно переписи, обнаружилась всего 21 единица.

В системе местного самоуправления в США выделяют два уровня:

• более крупные территории называются округами (в штате Луизиана они зовутся "приходами", а на Аляске - "городками"), муниципалитетами или городами;
• поселения - мелкие округа.

Конституция каждого штата определяет форму муниципалитетов. В зависимости от этого даются и названия - деревни, города и городки, поселения. Нормативные основы местного самоуправления в США также прописываются в Конституции каждого штата.

Полномочия штатов

Действующая система местного самоуправления в США имеет весьма неоднозначный характер. Она сформирована из множества уровней - местного, штатного и федерального, которые зачастую вступают в противоречие друг с другом.

Главный закон США - Конституция - не содержит нормативов, которые напрямую регулируют управление в каждом регионе. Все, что касается местной власти, ее структура и функции устанавливаются на уровне штатов.

Особенности местного самоуправления в США состоят в том, что работа местного муниципалитета определяется решением соответствующего штата, такой порядок формирует полную зависимость местных органов власти от федеральных. Каждый штат проявляет самостоятельность в этой области, таким образом по всей Америке функционирует 50 различных муниципальных систем. Правовой статус каждого штата базируется на Конституции и текущем законодательстве, подкреплен муниципальными хартиями, которые содержат нормы, регламентирующие деятельность штата.

Финансирование

Поступление денег в пользу органов местного управления и самоуправления в США от федеральных властей реализуется напрямую в виде займов и субвенций, иными словами, специально назначенных субсидий. Сегодня все муниципалитеты США напрямую связаны с федеральным центром, все единицы местного самоуправления реализуют федеральные программы.

Денежные средства в пользу муниципалитетов идут на покрытие следующих статей расходов:

1. Социально-экономическое развитие территорий с отставанием.
2. Финансирование семей с низким доходом, матерей-одиночек и инвалидов. По всей стране действуют программы социальной защиты, установлены компенсационные выплаты и назначены льготы. Кроме того, имеются определенные продуктовые нормы - наборы продуктов, определенные составом и численностью семьи. Определен перечень медицинских услуг.
3. Благодаря выделяемым субвенциям создаются возможности для уравнивания округов и городов по обеспечению занятости населения, в области подготовки кадров, образования граждан.
4. Денежные средства субвенций, поступающие в местный бюджет, помогают оптимизировать налоговые ставки и способствуют распределению налогового бремени.

Из перечисленного выше можно сделать вывод, что созданные по инициативе граждан органы местного самоуправления в США выполняют проекты и программы федерального правительства сами.

Функции местного самоуправления

До войны объем задач местного самоуправления в США был намного ниже. Сегодня, в связи с ростом численности и запросов жителей, населения, изменений в общественной социальной структуре и урбанизации, повлекшими за собой рост энергетических, экологических, транспортных проблем, круг задач расширился. В начале 80-х годов в плане экономики был взят "оздоравливающий курс", который сопровождался сокращением расходов в таких сферах, как социальная, культурная, урезаны расходы на прочие гражданские нужды, особенно если речь шла о беднейших слоях населения страны.

Организация местного самоуправления в США реализует набор базовых услуг для населения, таких как обеспечение жильем и транспортом, охрана и обеспечение безопасности и правопорядка, а также канализация и водоснабжение, уборка мусора и снега. Местными властями утверждаются стандарты школьных образовательных программ. Работа местных органов здравоохранения или, например, полиции, оплачивается из местного бюджета, пополняемого налогами жителей.

Как поделены территории в США

Сегодня в США можно выделить шесть видов территориальных единиц с собственным управлением:

• графства;
• бороу;
• города;
• тауны;
• вилиджи;
• тауншипы.

Это традиционные виды. Есть также и два нетрадиционных: специальные и школьные округа.

Принадлежность к тому или иному территориальному образованию зависит от численности населения, а также от уровня урбанизации территорий. Для сравнения: оба населенных пункта - город Шерилл с 3 тысячами населения и город Нью-Йорк с населением в 17 миллионов человек имеют статус "сити" (город).

Виды органов местного самоуправления США

В целом, система местного самоуправления в Штатах довольно гибкая. Важнейшие муниципальные корпорации, перечисленные выше, - это ключевые органы управления преимущественно в городах, общая численность населения которых достигает 87% от уровня всей страны, и именно здесь наиболее высока потребность во всех службах для обеспечения жизнедеятельности людей. Наряду с графствами, эти структуры наиболее крупные среди единиц местного самоуправления в США.

Графства

Штаты подразделяются на графства, которых в США насчитывается более 3 тысяч. В штате Луизиана они носят название "приход". Графства в основном служат для управления территориями, не принадлежащими городу. Это своеобразные органы местного самоуправления в США, типичные преимущественно для сельской местности с преобладанием большой территории и невысокой численности населения. Жители графств избирают советы и должностных лиц в виде шерифа, который отвечает за общественный порядок, также избирается прокурор, казначей и другие.

Цели создания графств:

• содействие штатам в проведении выборов и вершении правосудия;
• предоставление сельским жителям ряда необходимых услуг, например, строительство, поддержание порядка.

Чем характеризуется графство? Основные черты его следующие:

• Эти территориальные единицы подразделяются на "тауны" и на "тауншипы". Первыми являются небольшие города с окрестностями, прилегающими к ним, а "тауншип" – это группа примерно однородных поселков. Органы местного самоуправления США в этих структурах являются последней, "реликтовой" формой народного самоуправления и сегодня остались только в 20 штатах. Формально они отличаются от муниципалитетов определением своих границ, не зависящих от концентрации населения: сюда могут быть включены и сельские районы с редкой заселенностью, и высоко урбанизированные территории. В состав органов власти тауншипов (их также называют "совет контролеров") входят выборные члены (они же - делегаты), их число достигает 20 человек, все они являются должностными лицами графства и причастны его делам. Руководящий состав совета и эти должностные лица курируют деятельность муниципальных чиновников, решая вопросы местного бюджета и определяя основные программы развития.

• Собрания жителей, проводимые в мелких структурах, призваны решать общие вопросы поселения, в рамках этих проводимых совещаний, как правило, избирается и исполнительный комитет. Если структура более крупная, собрания местных жителей проводятся по отдельным поселкам. На повестке дня такого собрания также стоит выбор констебля, отвечающего за общественный порядок, и казначея. Если необходимо решить иные вопросы, в городах и других территориально-административных единицах создаются комитеты и избираются советы.
• Совет комиссионеров. Три четверти штатов в графствах имеют назначаемый совет комиссионеров. Участники этого общества не имеют права членства в исполнительных органах, а также не могут занимать прочие должности. На пост председателя этого общества избираются по очереди, местные вопросы решаются коллегиально, равно как и распоряжение финансами.

Главные рабочие органы в графствах - советы, избираемые населением. Управление графствами в большинстве штатов США отличается отсутствием единого исполнительного органа власти, местное население производит также выбор шерифа, прокурора (атторнея), а также судебного клерка и казначея, коронера, аудитора и клерка графства. Также есть должности суперинтенданта школ, регистратора и землемера графства, которые тоже избираются населением.

Функции должностных лиц

1. Шериф руководит полицией графства и ведет всю деятельность, возложенную на правоохранительные органы: осуществляет вызовы в суд, производит аресты.
2. Атторней следит за соблюдением законодательства, расследует преступления, представляет интересы графства в судебных инстанциях.
3. Функции коронера - расследование дел об убийствах.
4. Асессор графства устанавливает налоговые ставки и контролирует сбор налогов.
5. Аудитор следит за надлежащим и целевым расходованием денежных средств графства, в его обязанности входят контрольно-ревизионные функции.
6. Руководитель финансовой службы - казначей.
7. Клерк выступает в роли секретаря совета графства.

Характер воздействия совета на административный персонал определяет форму управления, их три:

1. Комиссионная форма характеризуется тем, что в руках совета графства сосредоточена вся власть. При этом высшего должностного лица нет, комиссия формируется из выборных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет одним отделом городского правительства. К недостаткам можно отнести бесконтрольность, отсутствие у управленцев опыта, отсутствие сотрудничества, круговая порука.

2. Форма "совет - менеджер" характеризуется преобладанием в западных и южных штатах. Совет на определенный срок назначает профессионального чиновника - менеджера, подбирающего персонал на самые важные посты в муниципалитете, а также формирует программу деятельности, осуществляет над ней контроль. Совет принимает постановления в наиболее важных вопросах стратегического характера, устанавливает уровень налогов и утверждает бюджетные ассигнования.

3. В 1835 году впервые возникла форма "мэр - совет". Руководитель выполняет те же самые функции, что и в предыдущей форме, но выборному руководителю формально присвоен статус главы территории, соответственно его влияние и политическая роль намного выше. Он имеет возможность наложить вето на решения совета графства, уполномочен выносить на рассмотрение совета главные направления политики графства, а также ему позволено выступать с публичными заявлениями от имени всего графства. Проводя аналогию, если рассматривать республиканскую систему, здесь речь пойдет о форме "сильный мэр - слабый совет", если парламентскую - "слабый мэр - сильный совет".

В первом случае мэру принадлежит самостоятельное решение многих текущих вопросов, кроме того, он наделен правом отлагательного вето на решения совета, при этом лишь квалифицированное большинство голосов членов совета может отменить данный запрет.

Муниципалитеты

По территориальному признаку и графства, и муниципалитеты состоят в тесной связи друг с другом. Это объясняется тем, что больше половины муниципальных образований включены в состав графств (из графств выделено 39 городов, муниципалитеты которых осуществляют свойственные муниципальным корпорациям и графствам функции). Основной рабочий орган в муниципалитете - совет, его состав насчитывает от 5 до 9 членов, в крупных городах с численностью более 500 тысяч человек в его состав входит около 13 человек.

В ходе истории местного самоуправления в США сложилось так, что муниципальные советы выбираются по принципу мажоритарной системы относительного большинства.

Законы большого количества штатов вносят запрет на участие политических партий и объединений в выдвижении своих кандидатов на местных выборах.

Это следствие существовавших в начале 20 столетия избирательных технологий, исход выборов при которых решался количеством денежных средств, а также применялось силовое давление со стороны партий, а мнение народа в расчет не принималось.

Кого и как бы ни выбрали, эффективность работы местной власти напрямую зависит от отношений избранников с народом, от доверия населения к местным органам управления.

Тауны

Высшим управляющим органом является ежегодное собрание всех жителей (таун-митинг), наделенных правом голоса. На нем решаются все важнейшие вопросы, избирается совет из 3-5 человек - орган исполнительной власти в период между собраниями, назначаются казначей и клерк, асессор и констебль, прочие должностные лица, которые также могут назначаться советом, равно как и главные администраторы тауншипа.

Сегодня многие специалисты по государственному управлению считают таунов и тауншипов неэффективной системой местного самоуправления в США, обреченной на исчезновение.

Города

Из графств особым образом выделены города, которые имеют собственную систему самоуправления. В действующей в них системе "совет – управляющий" последний является главой администрации. Его назначает не население, а совет. Глава - опытный менеджер, выступающий как наемное должностное лицо, в связи с этим его вправе уволить. Управляющий в своих руках сосредотачивает всю полноту власти, при этом в городе работает выбираемый населением мэр, назначение которого - исполнять представительские функции, председательствовать в совете и по факту ничем не управлять.

Разделение властей в городе как таковое отсутствует - единая комиссия сосредоточила в своих руках законодательные и исполнительные функции. Она состоит из 5–7 членов, которых на срок до 4 лет избирают жители города, в рамках комиссии издаются необходимые правовые акты, исполнение которых организуется ее членами. Один из членов комиссии назначается ее председателем, а каждый участник этого формирования является главой управления и муниципалитета, которого по сути никто не контролирует.

Крупные города могут образовываться из нескольких небольших, расположенных по соседству, а также из графств, могут содержать в себе несколько автономных муниципалитетов (их называют метрополитенские регионы).

Округа по естественному природному разделению

В США есть и отдельные многочисленные округа, не связанные с административно-территориальным делением, их возникновение обусловлено природными факторами и естественными причинами. В таких формированиях тот орган, который создал этот округ (либо само население), производит назначение чиновников на места.

Специальные округа

Это особые органы местного самоуправления США, кратко характеризуемые тем, что, в отличие от графств, муниципалитетов и тауншипов они создаются для решения конкретных задач и вопросов, таких, например, как безопасность, образование и водоснабжение в какой-то местности. Они отличаются высокой степенью автономности и наделены правами юридического лица. В каждом специальном округе создается собственный руководящий орган из пяти-семи человек, который либо назначается властями штата или местной властью, либо избирается населением.

Школьные округа

Из особых органов местного самоуправления в США выделяется особая группа - школьные округа. В них руководство деятельностью школ и школьное законодательство регулируется и департаментом просвещения самого штата, и местными школьными сообществами.

Здесь также избираются советы, наделенные правом решения (но под контролем графства и штата) всех текущих вопросов, касающихся образования в этой местности. Ими взимается поимущественный налог на финансирование строительства и содержания школ, распоряжение субсидиями, выделенными на нужды и развитие образования, в функции совета также входит найм преподавательского состава.