Континентальная модель местного самоуправления: описание, основные принципы, примеры

Организация местного самоуправления - одно из ключевых условий функционирования демократического государства. Природа местной власти сочетает в себе общественное и государственное начала. Эффективность местного самоуправления зависит от особенностей его взаимоотношений с государственной властью.

Понятие самоуправления

Местное самоуправление - это форма реализации народной власти. Оно обладает определенной самостоятельностью и не входит в систему органов государственной власти.

В Европейской хартии местного самоуправления сформулированы 4 признака муниципальной власти:

1. Она действует в пределах, предусмотренных законом.
2. Муниципалитет вправе по своему усмотрению распоряжаться вверенными ему ресурсами.
3. Эта власть осуществляет определенные функции в государстве.
4. Имеются выборные (представительные) органы местной власти.

Модель местного самоуправления

Модель - это некоторая система, определяющая структуру объекта. Модель местного самоуправления состоит из субъектов, органов и взаимосвязи между ними. Наиболее распространенными в настоящее время являются англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. На формирование определенной модели в государстве влияют следующие условия:

• административно-территориальное деление государства;
• общественные отношения в сфере собственности;
• демократические интересы государства и общества;
• национальные, региональные традиции и обычаи.

Системы организации местной власти, которые выделяются в научной литературе, классифицируются по следующим параметрам:

• принцип формирования структуры муниципальной власти;
• компетенция муниципалитетов;
• механизм взаимодействия с государством.

Континентальная модель

Континентальная модель местного самоуправления подразумевает сочетание элементов государственной и местной власти. Для нее характерно наличие прямого центрального управления на местах и муниципальных органов. Эта система появилась во Франции.

Для континентальной модели местного самоуправления характерны следующие особенности:

• Государственные и муниципальные органы составляют иерархию. Органы местного самоуправления занимают подчиненное положение в отношении государственной власти.
• Центральная власть осуществляет контроль за деятельностью муниципалитетов (административная опека).
• В регионах присутствуют представители государства - так называемая местная администрация. Таким образом, на местах осуществляется и непосредственное государственное управление.
• Функции муниципальной и центральной власти строго регламентированы.

Отсюда следует, что характеристикой континентальной модели местного самоуправления является сочетание выборности с назначаемостью и вмешательство государства, контролирующего деятельность муниципальной власти.

Происхождение континентальной системы

Местное самоуправление во Франции начало формироваться в XVIII-XIX вв. Для Франции была свойственна высокая степень централизации государства, а также местного самоуправления. Это выразилось в установлении административного контроля государственной власти над местной. Существовал предварительный контроль: муниципалитет мог принять решение только после одобрения администрации. Государственная власть имела широкий выбор механизмов, с помощью которых ограничивала самостоятельность муниципальных органов: аннулирование, приостановка, одобрение, замещение, отзыв, роспуск и пр.

После революции 1789 г. во Франции был провозглашен принцип единой и неделимой власти. Региональное разнообразие было упразднено: теперь административно-территориальной единицей стал департамент. Основным звеном местного самоуправления были префекты. Они являлись представителями централизованной власти на местах. Префект являлся главой управления на подконтрольной ему территории.

Позднее произошла децентрализация, предоставившая большую самостоятельность органам местного самоуправления. Был принят закон "О территориальных коллективах". Теперь органы самоуправления могли создаваться в любых территориальных образованиях, признаваемых коллективами: департаментах, регионах и коммунах. Это предопределило особенности континентальной модели местного самоуправления.

Формирование органов местной власти

Главным элементом системы самоуправления являются коммуны. Это муниципальные образования, которые формируются городскими и сельскими жителями. В каждой коммуне присутствует представительный орган - совет, состоящий из депутатов. Мэра избирают среди депутатов совета. Он является одновременно главой муниципальной власти и государственным служащим.

Депутаты совета и мэр представляют муниципалитет. Он функционирует под контролем Комиссара республики и муниципального совета. Комиссар республики осуществляет надзор за законностью актов, принимаемых органами и должностными лицами муниципалитета.

Компетенция местной власти

Для континентальной модели местного самоуправления характерно позитивное регулирование местной власти. Муниципальные органы вправе принимать любые решения, которые не запрещены им законом. Таким образом, компетенция местного самоуправления формируется по остаточному принципу. В законодательстве устанавливается перечень функций, которые выполняет государственная власть. Остальные функции, не упомянутые в законе, возлагаются на местную власть. В этом заключается одно из различий континентальной и англосаксонской моделей местного самоуправления. Для последней характерен порядок негативного регулирования. Муниципальная власть решает только те вопросы, которые законом отнесены к ее компетенции.

Достоинства и недостатки

Преимуществом континентальной модели местного самоуправления является единство государственной и местной власти при решении управленческих вопросов на региональном уровне. Центральная власть оказывает необходимое содействие и контролирует муниципальные органы. Помимо этого, законом детально урегулированы вопросы муниципальной службы. Она имеет то же значение, что и государственная служба. В законе определен правовой статус муниципальных служащих, их права, обязанности и гарантии. Недостатком французской модели является конфликтность. Поскольку членов местной администрации (представительства центральной власти) назначает государство, этот выбор иногда не согласуется с интересами населения. Кроме того, вмешательство государственной власти в виде местной администрации существенно ограничивает автономию муниципалитетов.

Континентальная модель во Франции

Изначально континентальная французская модель местного самоуправления предполагала значительное ограничение свободы местных властей. До 50 годов XX века применялась административная опека как форма взаимоотношения государственной и муниципальной власти. Решения муниципальной власти вступали в силу только в случае одобрения местным администратором - представителем государства. Еще одной формой взаимодействия является государственный надзор за законностью решений местных органов. В 1982 г. во Франции был принят закон "О правах и свободах местных коллективов". С тех пор государственное вмешательство в деятельность муниципальных органов значительно ограничилось.

На сегодняшний день во Франции непосредственное осуществление государственной власти в регионах выполняют Комиссары республик. Они осуществляют надзор за соблюдением законов и регламентов органами местной власти. Комиссар республики обладает широкими полномочиями: он вправе отменить акты регионального и департаментского уровня, обжаловав их в административном суде.

Другие страны с континентальной моделью

Французская модель распространилась в основном в европейских странах. Помимо этого, континентальная модель местного самоуправления характерна для таких стран, которые были колониями Франции. Данная модель отдаленно прослеживается в некоторых странах Африки.

Континентальная модель местного самоуправления в настоящее время действует в Италии. В каждой территориальной единице назначается представитель государственной администрации. В провинции им является префект, выбранный правительством. Он осуществляет руководство деятельностью местной администрации на подконтрольной ему территории. В коммуне представителем государства является синдик. Также он возглавляет исполнительный орган. Его избирает коммунальный совет (местный орган).

В областях Швеции функции представительства выполняет губернатор. Он назначается правительством без ограничения срока, но в любой момент его могут отстранить от должности. Губернатор осуществляет контроль за службами центральных ведомств, полицией, представительными органами местной власти.

Подобным образом работают префекты в Греции и губернаторы в Испании. В Бельгии местная власть контролируется муниципальным секретарем, назначенным правительством. Аналогичная система взаимодействия центральных и местных органов власти установлена в странах Латинской Америки.

Англосаксонская модель

Англосаксонская муниципальная модель сложилась в Канаде, Великобритании, США, Австралии. Главной особенностью этой модели самоуправления является отсутствие представителей государственной власти в муниципальных органах. Ее отличают следующие признаки:

• Муниципальные власти правомочны принимать те решения, которые им предписаны по закону. Акты, принятые с нарушением этого правила, не имеют законной силы.
• Муниципалитеты признаются автономными образованиями. Они не подчиняются напрямую органам государственной власти.
• Местное население избирает не только представительные органы, но и должностных лиц.
• В ведении органов местного самоуправления находится управление полицией, пожарной службой, дорогами, жилищным строительством, транспорт общественного пользования.
• В странах с англосаксонской моделью предусмотрен общий государственный контроль за деятельностью муниципалитетов.

Англосаксонская система в Великобритании

В Великобритании контроль за деятельностью муниципальных органов осуществлялся министерствами, последовательно сменяющими друг друга: планирования города и села, жилищного строительства и местной власти, окружающей среды. Наиболее часто с целью контроля министерством внутренних дел проводится инспектирование. Если инспекция обнаружит нарушения в деятельности местной власти, правительство может временно передать полномочия другим муниципальным органам или назначить новых должностных лиц. Также в Великобритании действует специальный контролирующий орган - Комиссар по делам администрации местного управления.

В США

В США работу органов местного самоуправления регулируют штаты. Органы, занимающиеся вопросами муниципалитета, везде различаются. В одних штатах это могут быть структурные подразделения государственных органов, в других - департаменты. Такие учреждения контролируют финансовую, правовую деятельность органов муниципальной власти, а также оказывают им информационное содействие. Помимо этого, губернаторы некоторых штатов могут издавать указы, обязательные к исполнению муниципальными органами, и накладывать вето на их решения.

Европейская хартия

Европейская хартия местного самоуправления - это международный договор, устанавливающий основные принципы работы органов муниципалитета. Этот акт подчеркивает важность местного самоуправления для развития демократизации и децентрализации власти. Государства, подписавшие Хартию, обязуются установить правовое регулирование, обеспечивающее финансовую и административную независимость местной власти. Кроме того, государства должны утвердить принцип автономности муниципальной власти на конституционном уровне. Хартия вводит понятие субсидиарности. Это принцип, в соответствии с которым публичные обязательства должны, прежде всего, выполняться на наиболее низком уровне власти. Большую часть управленческих решений должны принимать органы муниципальной власти. Предмет ведения вышестоящих органов определяется по остаточному принципу. Те вопросы, которые не могут решить местные органы, переходят к государственной администрации.