Приказная система: суть, история возникновения, становление и расцвет

Когда государственная система развивается, растет и крепнет – реформы и нововведения неизбежны. Меняются уклады, принципы управления, территориальное деление, появляются новые задачи. И действующая схема работы государственной машины перестает соответствовать требованиям времени. Появляется потребность в масштабных переменах. Такая ситуация сложилась к началу XVI века в Московском царстве. Процесс централизации привел к возникновению новой системы управления. Появились приказы. Они стали основой структуры власти почти на два столетия.

Создание приказной системы

История появления этого термина вполне закономерна. Государь может «приказать ведать» тем или иным делом, и конкретный подданный должен выполнить наказ. С развитием государства управление только через должностных лиц теряет эффективность. Им на смену приходят целые учреждения и ведомства. Исследователи полагают, что приказная система стала складываться в правление Ивана III, в конце XV – начале XVI вв. Приказы (также именовавшиеся «дворами», «палатами», «четвертями», «избами») были ключевыми органами центрального управления, в ведении которых находились отдельные государственные территории или сферы деятельности. В царствование Ивана Великого было создано около 10 подобных ведомств, в том числе Казенный, Житный, Конюшенный, Большого двора, заведовавшего землями Московского князя. При Василии III (годы правления – 1505-1533) их количество растет, появляются Ямской приказ и Смоленский разрядный.

Устройство и состав

Нормативно создание приказной системы было закреплено в период правления Ивана IV Грозного. В положениях Судебника 1550 года были определены количество приказов (80 на тот момент) и их основные полномочия.

В ведении каждого выделялось два основных направления деятельности: судопроизводство и делопроизводство. Первым заведовали судьи, вторым – дьяки и подьячии. Все они назначались и смещались решением верховной власти. Для выполнения отдельных поручений в приказах существовали, к примеру, толмачи (Посольский приказ), трубники, пушкари, недельщики. Задачей последних было извещение свидетелей и ответчиков о необходимости явиться на суд.

Основные «сотрудники» должны были присутствовать на службе ежедневно, кроме воскресенья и праздничных дней. Решения принимались судьями совместно, но чаще единогласно, с подачи главного из них. Действовали приказы именем государя, и в случае несогласия с вынесенным решением жалобы рассматривались Боярской думой.

Расцвет приказной системы

Как и любое начинание, реформа управления прошла несколько этапов. Формирование приказной системы было ответом на расширение круга государственных задач. Сюда же относилась и необходимость контролировать вновь присоединенные территории. Численность и состав приказов менялись неоднократно. К примеру, с появлением патриаршества и началом освоения Сибири возникали соответствующие ведомства. В годы Смуты, напротив, количество приказов уменьшилось.

Исследователи сходятся во мнении, что периодом наивысшего развития приказной системы стала первая половина XVII века – время правления первых представителей династии Романовых. Значительное число приказов, как временных, так и постоянных, появилось при Алексее Михайловиче (малороссийский, монастырский, хлебный, рейтарский, тайных дел и др.). Большинство из них было расположено в приказных палатах Московского Кремля.

Разделение полномочий: сложности

Со временем стало очевидно, что созданный управленческий аппарат далеко не всегда эффективно выполняет свои функции и соответствует государственным задачам. И проблема заключалась не только в росте числа ведомств. Сутью приказной системы стала нечеткость иерархии и распределения полномочий. Обязанности многих из них переплетались, часто противореча друг другу. Порой в приказе могло выполняться такое количество разноплановых дел, что он переставал соответствовать своему первоначальному функционалу.

Постепенно система приказов стала довольно громоздкой и неповоротливой. Судьи и дьяки часто «не соответствовали занимаемой должности», не выполняя прямых обязанностей, злоупотребляя своим положением. Несмотря на явные недостатки, система сохранялась вплоть до реформ Петра I, а отдельные приказы просуществовали едва ли не до середины XVIII века.

Территориальные приказы

Существовало три относительных принципа, по которым распределялись полномочия приказов. Это категории населения, территории или направления работы. Исходя из этого, можно выделить несколько групп приказов. В ведении территориальных находилось управление отдельными округами, княжествами. Некоторые из них носили название «четверти» (по существовавшему в XV веке принципу деления земель Московского княжества):

• Нижегородская.
• Владимирская.
• Новгородская.
• Устюжская.
• Галицкая.
• Костромская.

По мере присоединения или потери новых территорий создавались и объединялись новые приказы: Великороссийский, Сибирский, Казанского Дворца, Малороссийский, Лифляндских дел и др.

Дворцовые

Если в ведении первой группы приказов находились целые регионы, то к этой категории относились ведомства, в обязанность которым вменялось управление государевым двором и землями. Начало было положено созданием приказа Большого дворца. Руководство им поручалось «дворецкому», руководившему придворными. Одной из важнейших его задач был сбор оброка и других податей с населения городов, сел, волостей, принадлежавших царской фамилии. В эту приказную систему впоследствии также вошли:

• Казенный.
• Хлебный.
• Конюшенный.
• Ловчий.
• Постельный.
• Сокольничий.
• Дворцовый судный.
• Каменный.
• Панихидный.
• приказ Золотого и серебряного дела.
• Царская и Царицына мастерские палаты.

Отраслевые

Приказная система управления стала складываться во многом именно из-за необходимости разделить разные сферы внутригосударственных дел. Именно по этому принципу изначально появлялись Аптекарский, Ямской, Житный, Холопий, Печатный приказы. Одним из первых среди них в источниках упоминается Ямской. В его задачи входил контроль над транзитными перегонами и доставкой почты, а также сбор податей с ямщиков. В периоды бедствий большое значение приобретал Житный приказ, заведовавший складами, в которых хранился хлеб для снабжения войска и на случай неурожаев.

Особую категорию составляли ведомства, отвечавшие за соблюдение закона, порядка и систему наказаний. К ним можно отнести Разбойный и Сыскной приказы. Первоначально они были созданы как временный орган для борьбы с разбоем, но в итоге просуществовали вплоть до XVIII века. Разбойный приказ ведал делами о грабежах и убийствах, управлял тюрьмами и палачами.

Военные и дипломатические дела

Внешняя политика всегда была важнейшей сферой государственных интересов, что отразилось и на численности соответствующих учреждений. В разные годы в приказную систему по военным и внешнеполитическим делам входили:

• Посольский приказ.
• Иноземный.
• Стрелецкий.
• Рейтарский.
• Казачий.
• Пушкарский.
• приказ Денежного и хлебного сбора.
• Оружейный.
• Разрядный.
• Бронный.
• Адмиралтейский.

Дипломатические отношения со странами Европы и Азии находились в ведении Посольского приказа. Толмачи и подьячие во главе с посольским думным дьяком занимались подготовкой российских посольств и встречей иностранных делегаций, сопровождением иноземцев в Москве, выкупом и обменом военнопленных.

Все служилое сословие находилось в ведении Разрядного приказа. В его задачи входило также комплектование войска, назначение военачальников и наместников, смотры и сборы, учет гражданских должностей, определение размера жалования.

Имущество, доходы и расходы

Не столь многочисленная, но не менее весомая группа учреждений, входящих в приказную систему, контролировала не только процесс пополнения государственной казны, но и вопросы землевладения. В нее входили:

• Поместный приказ;
• Новая четверть;
• приказ Большого прихода;
• приказ Большой казны.

Первый из них был одним из влиятельнейших органов государственного управления, ведавших вотчинным и поместным землевладением. Сюда относилась раздача и изъятие поместий для служилого сословия (дворян и детей боярских), составление писцовых книг, решение земельных споров.

В задачи приказа Большой казны входил контроль над государственными доходами, получаемыми с городов, деревень, сел, не входивших в ведение иных подразделений. Также ему подчинялись купцы, суконная и гостиная сотни, денежный двор, таможня, Тульский оружейный завод.

Круг обязанностей Новой четверти был довольно пестрым: сбор с кружечных дворов (до 100 тысяч рублей в год), судебные дела о незаконной продаже табака и вина, а с 1678 года – заведование делами калмыков.

Контрольные и ревизионные приказы

Рост численности ведомств и нечеткое разделение их обязанностей привели к тому, что приказная система в 17 веке столкнулась с необходимостью создания контролирующих органов.

Так был сформирован приказ Счетных дел. В нем не было судей, а в задачи дьяков входил контроль за доходами и расходами разных учреждений. Также приказ занимался сбором не поступивших в казну податей и остатков средств, не израсходованных ведомствами в течение года.

Неким особняком стоял созданный в правление Алексея Михайловича приказ Тайных дел. Подчиняясь непосредственно государю, он выполнял функции наблюдения за исполнением царских указов, одновременно являясь канцелярией. В задачи входило выявление государственных преступлений и организация следствия по ним. Подьячие также сопровождали послов во время визитов в другие страны и воевод в походах, следя за их действиями. Примечательно, что именно этому приказу было поручено участвовать в создании единой почтовой службы.

Государственное благоустройство

Компоненты приказной системы, отвечавшей за строительство, общественное призрение, просвещение, сохранялись в России довольно долгое время. К ним можно отнести:

• приказ Каменных дел;
• приказ Книгопечатного дела;
• приказ Строения богаделен.

Каменный приказ выполнял важнейшую функцию руководства строительством зданий и сооружений. В его ведении также находились все мастеровые, кирпичные заводы, сбор податей с городов, где происходила добыча извести и белого камня. Его правопреемник (созданный в 1775 году) следил за соответствием застройки Москвы разработанному плану. Новый государственный орган также отвечал за качество строительных материалов и пожарную безопасность зданий.

Общественное призрение и благотворительность находились в ведении приказа Строения богаделен, созданного во второй половине XVII века. Сюда относились: раздача милостыни, поиск возможностей заработка для трудоспособного населения, наказания за тунеядство. Значительная часть обязанностей при этом возлагалась на духовенство.

На Земском соборе в 1681 году было решено организовать перепись нищих, устроить престарелых и немощных горожан в больницы, а трудоспособных привлечь к общественным работам. В Москве предусматривалось строительство «шпитальных домов» – государственных богаделен.