Правила землепользования и застройки: проект, изменения

Правилами землепользования и застройки территории определяется разрешенное и целевое использование земельных наделов, т. е. их эксплуатация согласно цели создания. В отличие от генплана, в ПЗЗ детализируются признаки участков, на которых можно сооружать здания, и самих разрешенных объектов. Рассмотрим подробнее особенности правил землепользования и застройки.

Нормативная база

После введения в действие Градостроительного кодекса осуществлялась правовая доработка и изменение правил землепользования и застройки.

Стоит отметить, что впервые они были утверждены задолго до принятия ГрК. Однако в ранее действовавшем законодательстве отсутствовали важные компоненты: схема (карта) зонирования и градостроительные регламенты для выделенных на ней зон.

В новом ГрК установлена необходимость создания схем зонирования. Они представляют собой графические материалы с границами зон разного назначения и кодовым их обозначением. Кроме того, обязательным стало формирование градостроительных регламентов для каждой выделенной зоны. Эти материалы – текстовые и графические – должны включаться в состав местных правовых актов.

Другими словами, проект правил землепользования и застройки представляет собой не градостроительный документ или его вид. Его следует рассматривать как самостоятельный нормативный акт территориальных органов власти. Правила землепользования и застройки муниципального района регламентируют и использование, и изменение статуса и разрешенного использования недвижимых объектов через введение регламентов.

Структура документа

Правила землепользования и застройки поселения или иного населенного пункта включают в себя 2 части: общую и территориальную. В первой закрепляются требования по эксплуатации наделов согласно ГрК. В общей части правил землепользования и застройки поселения также приводится перечень участков, на которых разрешено и не разрешено строительство. Здесь же присутствуют положения, регламентирующие процесс использования и застройки земель. По своей сути общая часть представляет собой классификатор наделов.

В территориальном разделе приведены карты населенного пункта. На них показано зонирование и определены границы зон.

Сфера действия

Правила землепользования и застройки сельского поселения (как и любого другого населенного пункта) обязательны для исполнения органами власти, контролирующими структурами, собственниками наделов, подрядчиками, заказчиками, застройщиками, инвесторами. Нормативный акт действует в границах конкретной административно-территориальной единицы.

Правила землепользования и застройки городского округа (муниципалитета, села и пр.) обладают большей юридической силой, чем генплан или иная градостроительная документация. Содержание генерального плана учитывается в ПЗЗ. При составлении правил землепользования и застройки сельского поселения допускаются незначительные отклонения от генплана.

Классификация земель

В ЗК закреплено 7 категорий участков. Это земли:

• сельхозназначения;
• населенных пунктов;
• лесного фонда;
• промышленности, информатики, транспорта, радиовещания, связи, энергетики, обороны, безопасности и прочего специального назначения;
• особо охраняемых объектов;
• запаса;
• водного фонда.

У любой территории есть своя категория, т. е. установлено целевое назначение. На основе принадлежности конкретного надела к той или иной категории определяется правовой режим участка. Кроме этого, немаловажное значение имеет разрешенное использование внутри каждой группы. Оно определяется в соответствии с зонированием территории. Документом, регламентирующим эту процедуру, как раз и выступают правила землепользования и застройки.

Информация о разрешенном использовании вносится в государственный реестр недвижимых объектов в соответствии с градостроительным регламентом либо нормативным актом органа власти.

В составе категории земель поселения выделяют следующие зоны:

• жилые;
• общественно-деловые;
• производственные;
• транспортные и инженерные;
• рекреационные;
• сельскохозяйственные;
• специального назначения;
• для военных объектов и пр.

Земли сельхозназначения могут использоваться для:

• дачного строительства;
• ЛПХ;
• фермерства;
• огородничества, садоводства;
• сенокошения, животноводства, выпаса скота;
• создания защитных лесополос;
• размещения объектов, не используемых для ведения сельского хозяйства (ЛЭП, трубопроводы и пр.);
• сооружения зданий, строений для хранения, переработки, производства сельскохозяйственной продукции.

Приведенный перечень не является закрытым.

Уполномоченные субъекты

Для изменения вида допустимого использования надела компетентная структура власти должна принять соответствующее решение. Правила землепользования и застройки могут утверждаться главой местной администрации или представительным органом самоуправления. В первом случае изменение вида допустимого использования надела может быть принято до согласования ПЗЗ. Во втором, если правила землепользования и застройки утверждены депутатами.

Перевод надела из одной категории в другую, в свою очередь, осуществляет исключительно представительный орган власти при утверждении генплана. А также при внесении изменений.

В правилах застройки и землепользования устанавливается правовой режим для каждого надела, кроме территорий публичного пользования (скверов, памятников, парков, охраняемых зон, культурных объектов и пр.).

Особенности принятия нормативного акта

Согласно положениям 7 статьи ЗК, допускается перевод земель сельхозназначения в категорию территорий поселения. На практике это возможно только после проведения зонирования. Порядок этой процедуры закрепляется гл. 4 ГрК. Зонирование, по сути, - это и есть принятие правил застройки и землепользования. Сельсовет или иной уполномоченный орган утверждает ПЗЗ, тем самым создает основание для выбора вида допустимого использования участков.

Публичные слушания

Если принятие правил застройки и землепользования муниципального образования является задачей переходного этапа, категория земель изменяется по особым правилам. Решение принимается по результатам публичных слушаний. Основными стадиями этой процедуры являются:

1. Подача заявки собственником в администрацию.
2. Принятие уполномоченной комиссией решения об организации слушаний.
3. Уведомление о дате и времени мероприятия владельцев соседних участков.
4. Публикация сообщения о проведении слушаний в официальных местных СМИ.
5. Составление протокола. В этом документе фиксируется ход слушаний, а также замечания и предложения, поступившие от собственников и других заинтересованных субъектов.
6. Оформление заключения комиссии об изменении вида допустимого использования участка.
7. Вынесение главой муниципалитета итогового постановления по результатам проведенного мероприятия.

Важные моменты

Официальная процедура изменения допустимого использования надела обязательна в случае, когда сооружение объектов на нем невозможно без получения разрешения и градостроительного плана. В таких ситуациях дополнительно выполняется проверка соответствия проекта архитектурно-планировочному заданию и критериям вида использования.

Особый порядок

До утверждения границ сельских и городских округов включение наделов в состав населенного пункта осуществляется в несколько этапов:

1. Заинтересованный субъект обращается в территориальный орган власти с заявлением.
2. Уполномоченные структуры организуют и проводят слушания. По результатам мероприятия составляется заключение. Оно направляется в правительство региона.
3. В течение месяца исполнительный орган субъекта принимает положительное решение или отказывает в удовлетворении заявки.

Нюансы

Следует сказать, что в законодательстве предусмотрено несколько исключений. В первую очередь слушания не проводятся, если участок находится в границах поселения, а изменение вида использования либо категории осуществляется для рекреационной или жилой застройки. Кроме того, если заявление подано в отношении земли обороны, лесного фонда, то необходимые документы направляются не в региональное правительство, а в соответствующий уполномоченный орган (к примеру, в Рослесхоз). Если ответ не поступил в течение месяца, то заявки признается удовлетворенной.

Содержание общих положений

Правила застройки и землепользования городского округа (иного населенного пункта) вводятся для:

1. Формирования условий для развития территории в соответствии с генпланом, защиты окружающей среды, сохранения культурно-исторических объектов.
2. Обеспечения интересов юридических и физлиц, в том числе владельцев участков и объектов капстроительства, равенства прав участников отношений, возникающих по поводу застройки и землепользования.
3. Создания надлежащих условий для зонирования и планировки территории.
4. Обеспечения доступности сведений о правилах застройки и землепользования города (иного населенного пункта).
5. Создания условий для повышения инвестиционной привлекательности территории, в т. ч. посредством предоставления права выбора наиболее эффективного вида использования участков и объектов капстроительства.

Регламентация деятельности участников правоотношений

Правила землепользования и застройки города регулируют действия юридических и физлиц, связанные с:

1. Правовым зонированием территории и составлением градостроительных регламентов по параметрам и видам использования наделов и прочих недвижимых объектов.
2. Межеванием (разделением) местности для создания участков.
3. Предоставлением заинтересованным лицам прав на наделы.
4. Подготовкой обоснований для принятия решений по изъятию участков для удовлетворения муниципальных нужд.
5. Согласованием проектной документации.
6. Приведением в соответствие с действующими правилами застройки и землепользования градостроительной документации, утвержденной ранее.
7. Предоставлением разрешений на строительство, а также ввод в эксплуатацию реконструированных или вновь построенных объектов.
8. Контролем использования сооружений и их строительного изменения.
9. Обеспечением доступности сведений о порядке принятия постановления об утверждении правил застройки и землепользования и их содержании.
10. Корректировкой действующих нормативных актов. Изменения могут вноситься и по инициативе местного населения.

Карта зонирования

Она должна обязательно присутствовать в правилах застройки и землепользования района. На карте отображаются границы и обозначения:

1. Территориальных зон.
2. Зон с особым режимом использования.
3. Территорий с объектами культурно-исторического наследия.

Регламенты вводятся в отношении участков и объектов капстроительства, находящихся в пределах зон, отображенных на карте зонирования. Их действие, однако, не распространяется на участки, расположенные на территориях:

• Ансамблей и памятников, включенных в реестр культурных объектов народов РФ или являющихся вновь выявленными культурно-историческими объектами.
• Общего пользования.

Регламенты также не действуют в отношении линейных объектов.

Если границы зон со специальным режимом использования на карте не показаны, то они включаются в правила после их утверждения в порядке, закрепленном действующим законодательством.

Содержание регламентов

В этих нормативных документах указываются:

1. Виды использования: основные, условно-разрешенные и вспомогательные.
2. Предельные (минимальные либо максимальные) размеры участков, параметры строительства/реконструкции капитальных объектов.
3. Ограничения использования недвижимости, предусмотренные в законодательстве.

Комиссия по застройке и землепользованию

Этот орган считается постоянно действующим и формируется при главе администрации муниципалитета. На комиссию возлагается ответственность по надлежащей реализации правил. Она осуществляет свою деятельность в соответствии с ПЗЗ, положением и прочими нормативными документами.

В составе комиссии присутствуют руководители подразделений администрации населенного пункта, реализующие функции в сферах:

• архитектуры и градостроительства;
• имущественных отношений и земельных ресурсов;
• природопользования;
• экологической безопасности;
• экономики и прочих сферах.

По постановлению представительного органа в составе комиссии могут присутствовать и депутаты. Кроме этого, в ее работе могут участвовать субъекты, представляющие частные и общественные интересы владельцев недвижимых объектов, коммерческих и других организаций и пр.

Полномочия

Комиссия реализует следующие задачи:

1. Предоставляет проект ПЗЗ в местный орган власти для проведения проверки их соответствия требованиям техрегламентов, генплану, схемам территориального зонирования.
2. Проводит слушания в порядке, закрепленном в правилах.
3. Подготавливает рекомендации по итогам слушаний, в т. ч. о согласовании условно-разрешенного вида использования, на отклонение от предельно допустимых параметров реконструкции и строительства, по урегулированию споров, связанных с обжалованием решений, касающихся застройки и землепользования, в досудебном порядке. Указанные рекомендации передаются главе администрации.
4. Подготавливает предложения об изменении (дополнении) правил, проектов нормативных и других документов, касающихся применения ПЗЗ.

Особенности подготовки рекомендаций об отклонениях от предельных параметров

Комиссия вправе запросить у уполномоченных органов, реализующих функции в сферах архитектуры и градостроительства, санэпиднадзора, защиты окружающей среды и пр., заключения. В 14-дневный срок с даты получения запроса указанные структуры должны направить комиссии ответ. В заключениях приводятся следующие сведения:

1. Характеристика условий и возможности соблюдения интересов собственников соседних (смежных) участков, других заинтересованных субъектов (юрлиц в т. ч.) в случае отклонения от предельных показателей допустимой реконструкции (строительства) капитальных объектов.
2. Оценка соответствия намерений собственника надела положениям ПЗЗ.
3. Характеристика возможности и условий выполнения заявителем техрегламентов, стандартов и нормативов, предусмотренных для обеспечения защиты природы, культурно-исторической среды, безопасности проживания, здоровья населения.

Решение о выдаче разрешения на отклонение от допустимых параметров или отказе в этом принимается администрацией населенного пункта. Заявитель может оспорить постановление в суде.

Разрешение выдается на 5 лет. Если до истечения этого периода заявитель не начал строительство/реконструкцию, администрация вправе продлить его действие, но не более чем на год, и если за это время в градостроительный регламент не были внесены изменения, затрагивающие этот случай.

Нарушение ПЗЗ: ответственность

К субъектам, виновным в нарушении положений нормативных актов, регламентирующих градостроительную деятельность, охрану природы, порядок использования земель, могут быть применены уголовные, имущественные, административные, дисциплинарные санкции. Ответственность наступает в соответствии с федеральными законами, а также нормативными актами регионального и местного уровня.

Санкции могут применяться в отношении не только граждан, но и организаций, а также должностных лиц.

Условно-разрешенное использование участков

Согласно ПЗЗ, заинтересованное лицо должно направить заявление в комиссию по застройке и землепользованию сельского/городского поселения. Заявку можно подать при:

1. Подготовке документов по планировке территории.
2. Планировании реконструкции/строительства капитального объекта.
3. Подготовке документации на изменение вида использования в ходе эксплуатации участка или сооружения.
4. В иных случаях, предусмотренных ПЗЗ и нормативными актами.

Решение о выдаче документов на условно-разрешенное использование принимается по результатам публичных слушаний. Комиссия по застройке и землепользованию подготавливает мотивированные рекомендации о предоставлении разрешения или отказе в этом.

Окончательное решение должно быть опубликовано по правилам, предусмотренным для официальной публикации нормативных актов, принятых исполнительными структурами власти, прочих официальных сведений. Оно может размещаться на сайте администрации городского/сельского поселения.

Разрешение предоставляется с условиями, определяющими его пределы реализации для предупреждения возникновения ущерба у соседних землепользователей и недопущения значительного снижения цены соседних участков.

Подготовка документов о планировании территории

Решения о формировании пакета бумаг принимают уполномоченные федеральные, региональные или местные исполнительные структуры.

Состав, содержание, порядок подготовки, обсуждения, согласования, утверждения документации устанавливается ГрК, законодательством, регламентирующим градостроительную деятельность, а также ПЗЗ.

Правила формирования пакета бумаг по планировке территории определяются 46-й статьей ГрК. Решения по подготовке тех или иных документов применительно к разным ситуациям принимает уполномоченный орган, реализующий функции в сфере архитектуры и градостроительства. При этом во внимание принимаются характеристики предполагаемого развития конкретной территории и ряд особенностей. В частности, планировочные проекты без межевых планов составляются, если с помощью красных линий нужно изменить или определить границы:

• Кварталов, микрорайонов и иных элементов территории.
• Участков публичного пользования, линейных объектов без установления границ.
• Зон, в пределах которых действуют публичные сервитуты, для обеспечения беспрепятственного проезда/прохода.

Планировочные проекты с межевыми планами составляются, если, кроме границ объектов, указанных выше, следует изменить/определить границы:

1. Участков, для которых общее пользование не предусмотрено.
2. Зон, в которых действуют публичные сервитуты без привязки к конкретным требованиям.
3. Участков предполагаемого размещения капитальных объектов, используемых для удовлетворения муниципальных или государственных нужд.

Такие проекты также формируются, если нужно составить градостроительные планы образуемых или изменяемых наделов.

Межевые планы как самостоятельные документы разрабатываются в границах красных линий планировочных элементов (установленных ранее) на территории:

1. Не разделенной на участки.
2. Разделение которой не окончено.
3. Где необходимо изменение установленных ранее границ наделов.

Градостроительные планы как отдельные документы разрабатываются по заявкам правообладателей участков, сформированным ранее, если указанные субъекты при планировании реконструкции/капстроительства обязаны составить проект в соответствии с ГПЗУ.

Дополнительно

Изменение ПЗЗ осуществляется в рамках публичных слушаний. На них приглашаются правообладатели объектов, чьи интересы затрагиваются, а также должностные лица структур, регулирующих и контролирующих застройку и землепользование, а также иные заинтересованные субъекты.

Позиция компетентных органов по обсуждаемым вопросам фиксируется в заключениях, которые предоставляются в комиссию до проведения слушаний. При этом мнение уполномоченных структур должно быть доступно для ознакомления всем желающим.

После окончания слушаний комиссия обеспечивает изменение ПЗЗ и предоставляет новый проект главе администрации. К нему в обязательном порядке прилагаются протоколы и заключение.