Конституция РФ — главный закон Российского государства. Положения данного документа предусматривают внесение корректировок в отдельные его статьи. Соответствующая процедура должна осуществляться при участии Конституционного собрания. В чем заключаются функции данного органа? Каков порядок созыва, организации работы Конституционного собрания, а также принятия решений данной государственной структурой?
В чем заключается роль Конституционного собрания в системе государственной власти?
Прежде всего рассмотрим то, какую роль выполняет КС в политической системе России.
Конституционное собрание относится к категории представительных структур власти РФ и обладает при этом полномочиями учредительного характера. Данный орган, что входит в политическую систему России, имеет аналоги за рубежом, которые могут быть представлены, к примеру, учредительными собраниями или ассамблеями.
Главный источник права, в соответствии с которым в России функционирует такой орган, как Конституционное собрание, собственно Конституция государства. Примечательно, что Основной закон России предусматривает учреждение рассматриваемой структуры в соответствии с отдельным федеральным конституционным законом, который в РФ еще не принят.
Конституционное собрание — орган, который в соответствии с законом, который еще предстоит утвердить, созывается в случае, если предложение о корректировке положений, закрепленных в главах 1,2 и 9 основного источника права России, будет поддержано 3/5 от голосов представителей Совета Федерации, а также Госдумы РФ.
Рассмотрим ключевые полномочия, которые в соответствии с законодательством может иметь рассматриваемая структура власти.
Полномочия Конституционного собрания
К таковым относятся:
- подтверждение постоянства основного закона России;
- разработка и принятие новой Конституции государства;
- вынесение проекта основного закона России на всенародное голосование;
- определение порядка вступления Конституции государства в силу.
Указанные полномочия, однако, рассматриваемая структура власти вправе реализовывать, только если, как мы отметили выше, будет принят специальный правовой акт, устанавливающий порядок учреждения КС.
Безусловно, попытки утвердить закон о конституционном собрании в истории России были. Проекты данного источника права инициировались различными политическими деятелями в 90-е и 2000 годы. В 2012 году президент РФ поручил своим подчиненным структурам представить предложения касательно подготовки соответствующего правового акта.
Если говорить о наиболее известных проектах закона о конституционном собрании, то можно выделить концепции, предложенные Геннадием Зюгановым, Вячеславом Зволинским, Виктором Алкснисом и Сергеем Бабуриным, Вячеславом Володиным, Сергеем Ковалевым. Также известен проект Евгения Федорова и Антона Романова. Изучим особенности данных концепций подробнее.
Проект закона о Конституционном собрании Зюганова
Рассматриваемый проект был внесен на обсуждение в Госдуму в марте 1997 года. В соответствии с ним предлагалось:
- включить в состав КС главу государства, членов Совета Федерации, депутатов Госдумы, представителей президиума правительства, судей КС РФ, а также ВАС РФ;
- представителей профсоюзов.
Предполагалось, что рассматриваемый государственный орган будет осуществлять свою деятельность в Москве. В соответствии с рассматриваемой концепцией профсоюзы получали право выдвигать в члены Конституционного собрания по одному человеку от каждой организации.
Сопредседателями КС должны были стать главы Совета Федерации, а также Госдумы. Предполагалось, что финансирование деятельности Конституционного собрания должно было осуществляться за счет федерального бюджета государства. В соответствии с рассматриваемым проектом, текст проекта КС должен был оперативно опубликоваться, а к его обсуждению могли подключаться граждане и различные общественные объединения посредством взаимодействия со специальной редакционной комиссией КС.
Проект закона о Конституционном собрании Зволинского
Рассматриваемая концепция была внесена на обсуждение в Госдуму в июне 1998 года. В соответствии с ней глава государства, представители Совета Федерации, Госдумы, премьер-министр, глава КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, а также представители российских регионов должны были стать делегатами Конституционного собрания. При этом субъекты РФ могли направлять в Конституционное собрание РФ представителей в количестве:
- 5 человек от каждого региона с численностью населения до 1 млн жителей;
- 10 человек, если в регионе проживает более 1 млн жителей;
- 15 делегатов от Санкт-Петербурга и 20 — от Москвы.
Концепция предполагала, что место проведения заседаний КС определялось в соответствии с указом президента РФ.
Как отмечают некоторые эксперты, рассматриваемый проект КС не включал норм, по которым должна была разрабатываться Конституция РФ. В основном данная концепция регламентировала организационные вопросы в рамках учреждения Конституционного собрания.
Проект Володина по закону о КС
Данная концепция была внесена на обсуждение в Госдуму в июне 2000 года. Она предполагала следующее: в состав Конституционного собрания входят глава государства, представители Совета Федерации, судьи КС РФ, председатели ВС РФ и ВАС РФ. Было также предложено, что от Госдумы в состав КС будет назначено 100 делегатов. При этом они должны отражать состав нижней палаты парламента, с точки зрения депутатских объединений, а также количества депутатов, которые избраны по 2 типам округов — федеральному и одномандатным. Глава Госдумы, в свою очередь, обязательно должен был входить в состав КС.
Президент РФ должен был также назначать 100 участников Конституционного собрания — граждан РФ с высшим юридическим образованием, а также необходимой квалификацией. Предложения о делегировании в КС граждан президентом РФ должны были поступать главе государства отдельными государственными органами, общественными организациями, научными и образовательными структурами.
Предполагалось, что текст проекта основного закона государства, разработанный Конституционным собранием, подлежал оперативному опубликованию, а впоследствии — обсуждению с участием граждан и общественных организаций. Заинтересованные в этом лица должны были направлять в Конституционное собрание, государственный орган, отвечающий за принятие обновленного основного закона страны, свои предложения в течение 1 месяца со дня принятия проекта Конституции.
Рассматриваемая концепция предполагала процедуру вынесения проекта основного закона государства на всенародный референдум.
Проект Ковалева по закону о КС
Данный проект был предложен Госдуме в сентябре 2000 года. Он предполагал следующее:
- в состав Конституционного собрания входят 450 человек, которые избираются гражданами РФ посредством прямого голосования;
- КС должно заседать в Москве;
- члены КС избираются двумандатным округам — в соответствии с нормами представительства граждан;
- Конституция должна приниматься в рамках 4 чтений;
- принятие основного закона могло осуществляться посредством референдума.
Проект Алксниса и Бабурина по закону о КС
Рассматриваемый проект был внесен на обсуждение в Госдуму в ноябре 2007 года. Его авторы предлагали принимать на должности в Конституционное собрание лиц в статусе:
- президента РФ;
- представителей исполнительных органов регионов РФ в Совете Федерации;
- депутатов Госдумы;
- участников Общественной палаты РФ.
При этом были предложены лица, которые могли участвовать в работе КС РФ без права голоса. А именно:
- члены правительства РФ;
- руководители регионов;
- судьи КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ;
- генеральный прокурор РФ;
- представители политических партий.
Предполагалось, что КС должно собираться в каком-либо из городов федерального значения — в соответствии с отдельным постановлением Госдумы. Рассматриваемый проект предполагал, что принятие основного закона государства находится в исключительной компетенции такого органа, как Конституционное собрание РФ. То есть вынесение проекта Конституции на референдум не должно было осуществляться.
Рассмотренные нами проекты закона о КС по различным причинам были отклонены парламентариями. Изучим то, в чем они могли заключаться.
Причины отклонения проектов о КС
Как считают эксперты, главный проблемный вопрос принятия закона о КС — определение принципов формирования соответствующего органа власти. Сформировалось 2 весьма несхожие точки зрения.
В соответствии с первой, необходимо было обеспечить как можно более активное участие граждан в деятельности Конституционного собрания. По второй точке зрения в работе КС главную роль должны были играть, прежде всего, люди с необходимым уровнем профессионализма и компетенций.
Так, наиболее демократическим в этом смысле проектом можно было считать концепцию Ковалева, по которой КС должно было формироваться за счет участия 450 делегатов, избираемых гражданами. В свою очередь, проект закона о КС, предложенный Володиным, предполагал, что ключевые решения Конституционного собрания будут принимать люди с большим опытом на ведущих государственных должностях.
Можно отметить, что в достаточной мере компромиссный вариант формирования КС предложил Зволинский, по которому главную роль в деятельности соответствующего органа власти принимали действующие политические деятели, однако в работе КС также могли принимать участие представители регионов, которые назначались при участии населения соответствующих субъектов РФ.
Таким образом, в ходе внутрипарламентских дискуссий в 90 и 2000 годах не удалось разрешить вопросы о том, кто входит в Конституционное собрание, как формируется его состав с точки зрения нахождения баланса между демократичностью процедуры учреждения КС, а также и профессионализмом его делегатов.
Еще один дискуссионный момент в обсуждении перспектив принятия закона о КС — роль Конституционного суда. Дело в том, что данный орган, в соответствии с основным правовым актом России, имеет довольно широкий круг полномочий в части интерпретации Конституции в рамках правоприменительной практики. В этом смысле учреждение альтернативного КС РФ органа на уровне представительной ветви власти может внести существенный дисбаланс в распределение властных полномочий по различным ветвям.
Конституционное собрание, таким образом, может превратиться в госструктуру, конкурирующую с КС РФ в части интерпретации положений основного закона, несмотря на то, что предполагается наделение КС совершенно иными функциями — теми, которые предполагают внесение практических поправок в Конституцию государства. То есть корректировки текста основного закона страны, инициированные КС, желательно так или иначе согласовывать с КС РФ с учетом позиции суда в части трактовки действующих положений. Но на практике данный механизм должен быть предусмотрен в законе о Конституционном собрании. Это сделать непросто, поскольку законодательно-представительная и судебная ветви власти, собственно, в силу положений, присутствующих с основном правовом акте государства, должны действовать независимо.
Как считают эксперты, учреждение КС по отдельному закону должно исключать вероятность появления лобби со стороны тех или иных заинтересованных структур. Поэтому порядок формирования Конституционного собрания необходимо установить такой, чтобы он был прозрачным для общественного и парламентского контроля. Но здесь, опять же, встает вопрос о разграничении двух приоритетов — усиления роли участия в деятельности КС граждан или же предоставления большого объема полномочий тем лицам, которые непосредственно принимают решения в ходе деятельности Конституционного собрания. В случае если акцент будет сделан на первом механизме, то вероятность лобби уменьшается, но может также снизиться качество проработки правовых актов, принимаемых КС. Во втором случае возможна обратная ситуация.
Таким образом, при разработке закона о КС имеет место сразу несколько значимых дискуссионных вопросов. Перспективы их разрешения зависят от многих факторов — прежде всего от позиции ведущих политических сил, которые приобретают свои полномочия на выборах, исход которых, в свою очередь, определяют сами граждане на голосовании.
Несмотря на то что Госдума неоднократно отклоняла законопроекты о КС, разные политические деятели продолжили заниматься вопросом разработки соответствующего источника права. В числе самых известных проектов издания закона о КС — документ, который был предложен Евгением Федоровым и Антоном Романовым. Данная инициатива приобрела довольно широкую известность. Изучим ее подробнее.
Проект по закону о КС Федорова и Романова
Данный проект был предложен на обсуждение в сентябре 2015 года. Соответствующая концепция определяла статус Конституционного собрания РФ, порядок его созыва и осуществления деятельности.
Законопроект был разработан с учетом положений ст. 134 и 135 Конституции России. В данных статьях основного закона государства сказано, что в случае, если компетентные органы власти получают предложения о корректировке положений 1, 2 или 9 главах Конституции РФ, а также в случае, если данная инициатива будет поддержана 3/5 голосов представителей Федерального Собрания и Госдумы, то, как мы отметили выше, созывается Конституционное собрание. Конституционно-правовой статус соответствующего органа определен, таким образом, в действующем законодательстве, но на практике учреждение КС требовало принятия отдельного закона.
Рассматриваемый проект предполагал, что возглавить КС должен президент РФ. В пояснительной записке к соответствующему документу содержались тезисы о принятии порядка разработки Конституции РФ, а также голосования за нее в рамках деятельности государственной структуры, о которой идет речь.
Проект Федорова и Романова по разработке закона о КС: реакция властей
Как отреагировали органы власти на инициативу известных политических деятелей?
Законопроект от Федорова и Романова был дополнен отзывом, полученным от Правительства. При этом представители Кабинета министров рассматриваемую концепцию не поддержали. В частности, чиновники посчитали, что в версии закона, предложенной Федоровым и Романовым, Конституционное собрание имеет право осуществлять свою деятельность только как временно действующий орган. Кроме того, по мнению членов правительства, не слишком оптимальным решением было назначение президента РФ на должность председателя КС по той причине, что действующая Конституция РФ не предоставляет подобных полномочий главе государства.
Рассматриваемый проект закона о КС также получил отзывы от представителей Госдумы. Как посчитали некоторые депутаты, источник права, определяющий то, как должно созываться Конституционное собрание, конституционно-правовой статус данной государственной структуры, должен приниматься не ранее выборов в Госдуму 2016 года. По мнению представителей власти, это обусловлено вероятностью существенной корректировки политических сил в нижней палате парламента России после выборов.
Так или иначе, по мнению политических деятелей, отсутствие закона о КС — весьма значительный пробел в законодательстве РФ. Соответствующий источник права, как считают парламентарии, должен быть принят.
Отметим, что в процессе обсуждения рассматриваемой инициативы появлялись мнения о том, что разработка закона о Конституционном собрании — вопрос совсем не срочный. Как посчитали некоторые представители власти, его принятие фактически означает попытку пересмотра положений действующей Конституции страны, чего не требуется на текущем этапе политического развития России.
Рассматриваемая концепция, в соответствии с которой определялся статус, полномочия Конституционного собрания, была отклонена парламентариями. До сих пор в РФ, таким образом, не принято действующего закона, по которому должен осуществлять свою деятельность соответствующий орган власти.
Резюме
Итак, мы рассмотрели особенности и полномочия такой государственной структуры, как Конституционное собрание, статус данного органа. КС, несмотря на то что его функционирование предусмотрено основным законом страны, пока что не может быть учреждено по той причине, что в России не принят федеральный правовой акт, определяющий порядок созыва и организации работы соответствующей государственной структуры. В свою очередь, его разработка также предусмотрена Конституцией РФ.
Различными политическими деятелями было инициировано несколько проектов федерального конституционного закона о КС. Они были внесены на обсуждение в Госдуму, но по различным причинам отклонялись парламентариями.
Необходимость в утверждении закона, определяющего порядок функционирования такого органа, как Конституционное собрание, состав, механизм созыва данной госструктуры, а также принятия ее членами ответственных решений, подчеркивается многими политическими деятелями. Вместе с тем некоторые представители власти поддерживаются иной точки зрения. Так, есть позиция, в соответствии с которой утверждать федеральный конституционный закон о КС необходимости нет, так как его принятие, по сути, может означать тот факт, что власть желает инициировать изменение действующей Конституции России.
Стоит отметить, что распоряжение о необходимости разработки соответствующего источника права было инициировано в 2012 году президентом России. Поэтому не исключено, что компетентные органы власти в обозримом будущем все же примут данный закон.
формирования главного органа - определяющего судьбу народа.