Государственное управление собственностью: организация, функции, формы
Гражданский кодекс и другие законодательные акты регулируют государственное управление собственностью и имущественные отношения. Особая роль в этом отводится системе исполнительной власти. Сюда включаются уполномоченные правительством государственные представители в АО, где работает государственный капитал, многие специальные органы, агентства, государственные комитеты, министерства, Правительство РФ.
Государственное управление собственностью, трансформация имущества, пользование, распоряжение, контроль за исполнением функций государственных органов, которые осуществляют управление — все это находится в ведении правительства. Оно обладает наиболее широкими полномочиями в принятии решений относительно всех вопросов, касающихся управления. Важнейшие функции в государственном управлении собственностью отданы Министерству имущественных отношений РФ. В принципе, функционал всех органов, действующих в рамках законодательства Российской Федерации и остальных нормативных актов, можно назвать важными.
Основные функции
Органы, уполномоченные правительством для государственного управления собственностью, занимаются пакетом акций предприятий соответственно с дивидентной политикой и регулированием курсовой стоимости. Их усилиями вырабатывается и реализуется стратегия развития государственного предпринимательства, формируются целевые программы, государственные заказы и планы. Именно уполномоченные органы создают конкурентоспособную и адаптированную к рынку структуру управления объектами государственного и коммерциализированного секторов. С их помощью вырабатывается политика ценообразования в обмене между рыночными формированиями и государственными предприятиями.
Только указанные органы управления государственной и муниципальной собственностью рассчитывают варианты стратегического прогнозирования, программируют долгосрочное развитие имущественного потенциала государства, решают текущие и стратегические задачи по ресурсному обеспечению всего хозяйства страны. В задачи государственных органов входят и функции по разработке и реализации стратегического обеспечения структур управления и объектов государственной собственности научными данными и специальными кадрами.
Процесс управления государственной и муниципальной собственностью в настоящее время чаще всего ограничен формальными фрагментарными мероприятиями по распоряжению. Контроль за использованием имущества согласно его назначению пока недостаточен, а потому малоэффективен. Именно поэтому стратегической целью является организация использования и воспроизводства государственной собственности в оптимальных размерах. Для этого внедряются инновационные методы управления. Согласно мнениям экспертов, эти цели достигнуты в полном объеме будут не скоро, возможно — никогда.
Федеральная государственная собственность и управление ею требуют наличия соответствующих институтов, а государство, являясь собственником и стратегическим менеджером, должно посредством определенных рычагов выполнять планирование, прогнозирование, стимулирование, организацию, координацию, управление персоналом. Одной из особенностей таких действий является необходимость органически сочетать экономические и административные формы и методы.
Федеральная государственная собственность и управление ею — система экономических и организационных отношений между разными субъектами и менеджерами. При ее пробуксовке не получается обеспечить воспроизводство, эффективное использование и трансформацию государственных объектов, поскольку действует экономический механизм смешанного типа. Целью уполномоченных органов, как уже было сказано, является реализация основных экономических и социальных интересов государства и общества.
Основные принципы системы управления
Органы управления государственной собственностью действуют на основе соблюдения целого ряда обязательных принципов.
1. Целевое использование собственности государства. Цель — создание для реализации социальных и экономических выгод соответствующих материальных условий.
2. Эффективность управления, заключающаяся в достижении цели. Органы управления государственной собственностью должны добиться определенного результата деятельности, качественного состояния объекта, находящегося под их влиянием.
3. Профессионализм управления. Необходимо привлекать управленцев и менеджеров высокой квалификации, проводить аттестации работников управления. Управление государственной собственностью осуществляют не случайные люди, а хорошо подготовленные.
4. Прогрессивная мотивация. Необходим хорошо разработанный механизм, способный заинтересовать материально, что зависит исключительно от результата.
5. Постоянный контроль. Деятельность управляющих ни в коем случае пускать на самотек нельзя. Управление государственной собственностью осуществляют органы подконтрольные. Они должны нести ответственность за результат своего управления. Собственник (государство) обязан вести постоянный мониторинг посредством регулярно получаемых отчетов о деятельности каждого менеджера. Необходима также обработка полученных данных, их анализ.
6. Обязательное качественное правовое регулирование. Здесь необходимо разработать, принять и, насколько это возможно, усовершенствовать систему законодательных актов, которые создают правовое обеспечение каждому субъекту управления государственной собственности.
7. Многообразие форм и методов работы. Каждый объект собственности государства имеет определенные особенности, а потому и управление каждым из них должно сочетать административные и экономические меры, способствующие повышению эффекта.
8. Системность и комплексность управления.
9. Совершенствование управленческой структуры в организационном плане. В управлении государственной собственностью в РФ на каждом уровне часто можно наблюдать дублирование тех или иных функций. Необходимо закрепить ответственность каждого руководителя за принимаемые решения и проделанную работу.
10. Ответственность каждого субъекта управления имуществом. Государственная собственность должна быть неприкосновенна. Однако неприкосновенность ее существовала в далеком 1937 году, когда доминировала экономическая и социальная ответственность в обществе.
Специфические принципы управления при смешанном типе экономики
В условиях смешанной экономики существуют и другие принципы управления государственной собственностью. Имущество содержится соответственно переходному периоду. Учитывается характер реформ и обеспечиваются прогрессивные институциональные сдвиги в экономике. Управление направлено на преодоление кризиса системы и на ее реструктуризацию. Организационные звенья приводятся в соответствие с задачами реализации инвестиционного, промышленного, инновационного и прочих направлений государственной политики.
Управление объектами должно быть рациональным и эффективным. Государственная собственность находится в управлении открытой системы, поэтому и подход к этой задаче должен быть системным. Это характеризуется интенсивным и частым воздействием внешней среды на функциональность управления, а потому иногда случаются сбои. Здесь должна действовать обратная связь, поскольку по определению государственная власть и самоуправление — выборные понятия, а потому аппарат власти или местное самоуправление принимает решения, заведомо имеющие политическую окраску.
Например, управление государственной собственностью области должно происходить с учетом согласованных с центром методов и средств. Тогда появляется возможность воздействовать на субъекты целенаправленно в общем процессе достижения обозначенных целей в масштабе страны. Среди специфических принципов управления государственной собственностью субъектов РФ можно выделить перечисленные ниже.
Социальная политика и целеполагание
Достижение социально-экономической эффективности. Оценка процесса управления невозможна без принципа максимизации дохода, тому причина — характер данной категории. Критерием является информация из экономической статистики. Именно по этим показателям и оценивается эффективность процесса. Получаемый доход от объектов муниципальной и государственной собственности определяет и социальную политику государства.
Разработка целеполагания — системы целей, где выделена цель основная и приоритетные. Стратегической целью социально-экономической политики всегда являются условия для устойчивого процесса воспроизводства благ, которыми можно удовлетворить социальные потребности. Общей экономической целью служит обеспечение развития муниципального и государственного экономических секторов. Однако реализовать этот подход сложно.
Необходимо, чтобы муниципалитет и государство осуществили цели, обусловленные объективно, применительно к конкретному объекту или их группе. Также невозможно работать без фиксирования этих целей в нормативно-правовых актах. Осуществление управления государственной собственностью должно включать способы достижения поставленной цели, утвержденные уполномоченными муниципальными или государственными органами. Эти методы должны не только быть легальными и защищенными законодательством, но и стимулирующими. Привлекаемые для работы менеджеры должны нести ответственность за результаты своей деятельности.
Прогрессивная мотивация и ответственность
Прогрессивная мотивация — разработанный механизм заинтересованности субъекта полученными результатами с материальной стороны. Эта система в управлении распоряжением государственной собственностью в данный момент отлажена превосходно. Возможно, она является самым эффективным элементом общего механизма управления. Здесь используется обоснованная научная политика дивидендов, прогрессивная система оплаты труда, быстрое продвижение по службе, прекрасная схема обеспечения в социальном плане, страхование, защита и так далее.
Если учесть, что в современной России уровень оплаты труда, не имеющего отношения к осуществлению управления федеральной государственной собственностью человека, мало от чего зависит (особенно не зависит от показателей эффективности управления), быстрого решения социальных вопросов можно не ждать. Тем более стоимостный подход управленцев к формированию тарифов ЖКХ, транспорта, электроэнергетики и тому подобного совсем не создает стимула к эффективности управления крупными объектами российского общественного сектора.
Странно используется административная, социально-экономическая, уголовная ответственность отдельных субъектов из категории управленцев за неэффективное использование государственных объектов и исключительно низкую степень воспроизводства собственности страны. Интересно то, что с каждым годом положение все более усугубляется. И партийная, и административная ответственность потеряны давно и надолго. Отдельные лица принимают управленческие решения с многомиллиардным имуществом, принадлежащим государству.
Самый жесткий случай — увольнение. Это еще оставшаяся из ранее широко применяемых административных мер. Лица, значительно обогатившись на разворовывании государственного имущества, немедленно находят другую работу в государственном секторе, чаще всего еще более выгодную. Все это говорит об очень слабом уровне личной ответственности в системе оперативного управления государственной собственностью и муниципальной. Должно быть иначе. Каждый субъект управления должен нести ответственность за весь ущерб, который был нанесен обществу и государству в результате некомпетентных действий, бездеятельности, коррупции и криминала.
Системность управления и профессионализм
Комплексность в системе управления — основополагающий принцип, который выражается во взаимосвязи всех функций в порядке управления государственной собственностью, в общей целенаправленности, обеспечивающей слаженность элементов механизма управления. Здесь должно быть незыблемым единство действия исполнительной и представительной власти, лиц и структур управления, органичное сочетание административных и экономических методов, единые критерии в оценке эффективности деятельности и тому подобное.
Важнейшее условие — понимание того, что результат управления любым отдельным имущественным объектом всегда воздействует на эффект от управления во всем спектре общественной собственности, и масштабы здесь огромны. Это значит, что разрабатывать программы и формы управления государственной собственностью нужно в единой системе. Каждое действие, касающееся управления, необходимо надлежащим образом закрепить нормативно-правовыми актами. Современное отношение к собственности государства не может оставаться устойчивым надолго — должны применяться юридические категории для укрепления правовой основы; это обязательное условие.
В мире связь между институтом законодательной власти и социально-экономическим развитием общества прослеживается гораздо лучше. В России необходимо разработать, принять и усовершенствовать систему законодательных актов, которые создавали бы правовое обеспечение. Нужен и институт принуждения, чтобы договорные обязательства выполнялись, а взгляды на имущество — разделились по принципу "свое" и "чужое".
Принцип профессионализма и на территории Российской Федерации реализовывать совсем не сложно. Для этого нужна конкурсная основа в плане привлечения лиц к системе управления, а также грамотно сформированная программа подготовки для выигравших конкурс субъектов. Конечно, повышение квалификации — периодическая процедура, а коррупция должна быть исключена и при приеме на работу, и при оценке квалификационного уровня каждого менеджера. Это все существует и сегодня, но носит несколько формальный характер.
Превратности смешанной экономики
Уже несколько десятилетий назад старая система управления государственной собственностью, обеспечивавшая существование единственного по-настоящему социального государства в мире, была разрушена. Новая до сих пор нормально не сформирована и тем более — концептуально не осмыслена. До сих пор ни один из экспертов не может внятно объяснить, какая именно социально-экономическая система трансформирует наше общество, какую роль играет в общей экономике государственная собственность, по окончании переходного периода какая система управления будет нужна.
Пока в России берут пример с большинства стран и создают смешанную экономику, однако значение государственной собственности слишком преуменьшается. Она всегда должна (в других странах так и есть!) выполнять самые важные функции в любых социально-политических условиях. Здесь можно наблюдать две составляющие: управление трансформацией государственной собственности в частную (до уровня, который можно считать рациональным), а также управление воспроизводством государственной собственности и ее использованием.
Однако ни один из этих пунктов выполнен не был. В самом начале реформ шло тотальное уничтожение государственной собственности посредством грабительской широкомасштабной приватизации. В варианте, который был реализован, приватизация появлению собственности частного типа тоже не способствовала, если она могла бы быть сколько-нибудь эффективной, тем более — по сравнению с государственной. Реформаторы потеряли управление государственной собственностью из-за негативного отношения к ней, вся промышленность была буквально убита, все достижения на территории Российской Федерации — попраны. Все это нужно восстанавливать, иначе Россия никогда уже не станет той великой державой, которой была при советской власти.
О собственности
Все понимают, что собственность является основой абсолютно любой системы, существующей и развивающейся в экономике. Государственная собственность сегодня — выражение отношений между отдельными людьми за присвоение благ и реализацию публичных и государственных интересов. Управление на воспроизводство не направлено, используется и трансформируется государственная собственность крайне нерационально, ее объекты присваиваются посредством экономических методов, форм, функций управления — все это недобросовестно. Причем приватизация — только один из тех инструментов, которые принесли стране зло. Она должна отражать трансформацию государственной собственности в частную для того, чтобы рационализировать общую структуру экономики и обеспечить эффективное воспроизводство общественного капитала. На деле происходит обратное.
Приватизация имеет две стадии: формальную и реальную. Первая преобразует государственную собственность в частную, закрепляя полномочия новых собственников юридически. А вторая формирует реальных новых собственников, частников, организующих процесс эффективного воспроизводства для использования данной собственности. Глобальные преобразования всегда приносят сложности в управление государственными богатствами. В настоящее время слишком много у кризисов не разработанных экономической наукой проблем.
Сегодня в России к этим трудностям прибавляются и другие как идеологические, так и политические "шумы", мешающие осмыслению трансформации собственности. Идет идеологическая война вместо критического анализа и действенных мероприятий. Формы собственности трансформируются, пользы никакой этот процесс стране не приносит, а потому противники и сторонники приватизации, скорее всего, никогда не договорятся.
Государственное регулирование и рыночные механизмы самоорганизации
Чтобы рационально организовать социально-экономическую систему, нужно, прежде всего, четко определить объектов собственности и субъектов имущественных отношений, а также строго юридически закрепить конкретные объекты за субъектами, уточняя их статус и гарантированные права, экономическую ответственность и любую другую, к какому бы типу собственников субъект ни принадлежал (государство это или частное лицо). Лишь при таких условиях могут быть созданы экономические и иные стимулы для воспроизводства и рационального использования собственности.
Сегодня в России по существу никто не понес ощутимой ответственности за неэффективное использование государственной собственности, причем действенных мероприятий пока не было замечено ни в одной из отраслей народного хозяйства. Потерян сам мотивационный механизм, что является обратной стороной медали ответственности, а потому и нет качественного управления государственной собственностью (да и частой — тоже: все-таки адекватной заменой государственной монополии она стать не смогла). Чтобы сформировалась и нормально функционировала экономика, факторов самоорганизации недостаточно — государство должно управлять хозяйством страны.
Это важнейший внутренний момент, который является сутью ее бытия, проникает во все поры организма когда-то великой державы. Даже внешние элементы организации управления государственной собственностью не удовлетворяют: ни кредитная, ни денежная системы, ни работа немногочисленных оставшихся в живых предприятий, ни налогообложение — ни в чем пока не находится причин для оптимизма. Самоорганизация рыночных отношений выглядит как процесс, пущенный на самотек. Только совместными усилиями возможно упорядочить его, когда и рынок с его самоорганизацией и государство с его регулирующим управлением будут действовать одновременно, более того — заодно, без противоречий.
Государственное хозяйствование
Это феномен более экономический, чем даже рынок с его конкуренцией, капиталом, товарами, деньгами и тому подобным. Основой государственного хозяйствования является собственность, ему принадлежащая, которая позволяет реализовать публичный и государственный интерес. Именно в этом и состоит консолидирующая роль государственного управления. Для экономики государство должно выполнять целый ряд важнейших функций. Как уже было сказано, делается это для воспроизводства общественного капитала.
Именно государству (обществу) принадлежат (или должны принадлежать) сферы и отрасли общенационального значения, а также главные отрасли производства. Например, электроэнергетика в полной государственной собственности в Канаде, Японии, Франции и других странах, железные дороги и транспорт принадлежат государству в Италии, Франции, Испании, Швеции, Австрии и других странах, почта — в США, Японии и других странах, авиационный транспорт — в Испании, Франции и других странах.
Чаще всего именно государство — собственник природных ресурсов, культурных, исторических, интеллектуальных ценностей. Именно государство должно финансировать высокие технологии и фундаментальные науки, именно оно субсидирует большую часть информационной продукции. И умалять роль государства в управлении собственностью — наносить стране непоправимый вред. Это мы и наблюдаем в последние десятилетия.