Местное самоуправление и государственная власть: разграничение полномочий, правовые основы взаимодействия. Закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Важный аспект развития любой страны – взаимодействие местного самоуправления и государственной власти. Субъекты Федерации обладают большим набором полномочий в области нормативно-правового регулирования самоуправления на местном уровне.

Роль Конституции в правовом регулировании работы органов самоуправления на местном уровне

Конституция как основной закон Российской Федерации содержит следующие положения:

• признание и гарантию самоуправления на местном уровне как отдельной ступени власти в стране, специфического способа осуществления власти народа, определения самоуправления как основ конституционного строя;
• определение пределов регулирования правового характера в отношении организации самоуправления местного типа для органов государственной федеральной власти в форме установления общих положений построения и работы власти на муниципальном уровне;
• закрепление принципов местного самоуправления в Европейской хартии как важнейших начал организации власти субъектов, составляющих правовую основу развития муниципалитета в России;
• установления важнейших гарантий прав самоуправления местного уровня.

К основным гарантиям относятся следующие принципы:

1. Самостоятельность установления структуры местных органов власти.
2. Учет и фиксирование мнения граждан при изменении территориальных границ муниципального района.
3. Обязательность перевода местным органам самоуправления необходимых финансовых и материальных средств при их наделении отдельными полномочиями.
4. Компенсация расходов дополнительного типа, которые возникли в результате властных решений государственных органов.
5. Запрет на ущемление прав самоуправления местного уровня, закрепленные нормами Конституции.

Установление базовых принципов построения местных органов относится к совместному предмету ведения на федеральном и субъектном уровне. Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти осуществляется на основе их уставов и конституций.

Правовые основы организации и работы самоуправления местного уровня

Основу взаимодействия местного самоуправления и государственной власти составляют документы, основа принятия которых – прямое волеизъявление граждан и решение уполномоченных органов муниципалитета и их должностных лиц. Основной акт – устав соответствующего образования.

Устав – это документ учредительного типа со всеобъемлющим характером для конкретной территории. Этот акт считается основой правотворчества на муниципальном уровне и характеризуется особым процессом принятия и внесения изменений.

Разграничение полномочий государственной власти и самоуправления местного уровня производится по нормам устава путем принятия решения выборным представительным органом (от 70 процентов), сходом граждан (от 8 %) или местным референдумом (от 2 %).

Уставы должны регистрироваться соответствующими органами в российских субъектах.

Документ должен содержать следующие сведения:

• состав и границы территории;
• вопросы, относящиеся к сфере ведения муниципального района;
• определение порядка участия местных граждан в решении ключевых вопросов;
• структура и особенности формирования местных властных органов и их должностных лиц;
• наименование субъектов власти и их сотрудников;
• срок полномочий должностных лиц;
• виды актов нормативно-правового характера местных органов самоуправления, порядок их принятия, вступления в законную силу;
• правовые гарантии, виды и основания ответственности сотрудников уполномоченных властных субъектов;
• вопросы прохождения службы муниципального типа;
• порядок пользования, владения, распоряжения местной собственностью;
• особенности построения структуры и функционирования муниципальных органов в районах проживания этнических подгрупп, казачеств и т. д.

Помимо уставов, местные власти принимают иные акты нормативно-правового характера, в которых регламентированы вопросы построения и работы муниципальных органов и его отделов.

В правовую основу на территориях местного типа входят следующие виды документов:

1. Регламенты деятельности муниципальных представительных органов власти.
2. Решения властных представительных субъектов об установлении сборов и налогов на местном уровне.
3. Положения о службе муниципального характера, общественном территориальном управлении и т. д.

Основы местного самоуправления на территориальном уровне

Местное самоуправление и государственная власть - это два звена территориальной власти. В качестве института права муниципального типа они представляют совокупность правовых норм, которые закрепляют и регулируют организацию местной власти на территориальном уровне.

В указанных нормах фиксируется формирование, границы и состав территории конкретного муниципального района. Кроме того, эти положения содержат сведения о порядке установления пределов местности и его изменения.

Вопросы построения власти напрямую связаны с устройством территории государства, так как пределы полномочий органов распространяются только в пределах определенного района.

Вся местность в стране разделена на административно-территориальные единицы. Такое разграничение представлено в двух видах: искусственные территории и естественные.

Территориальные естественные единицы

К естественным территориальным единицам относятся города или поселения, в которых граждане осели с древних времен для совместного проживания. Управление населением осуществлялось вождями, советами или старейшинами, избираемыми населением, а также путем проведения сходов.

Позднее такие территориальные образования стали называться общинами и звеньями деления страны. В муниципальных районах имеются выборные местные органы и их должностные лица (депутаты городской думы). При этом на территории отсутствуют назначенные извне чиновники с общей компетенцией.

Территориальные искусственные единицы

Территориальные искусственные единицы создаются актами государственной власти. Здесь нет депутатов городской думы, избираемых народом. Эти районы, как и возникшие естественным путем, разделены на уровни, что предопределяет соподчиненность и иерархичность системы властных органов, которые действуют на разных уровнях управления государством.

Развитие местного самоуправления в России позволило расширить, конкретизировать и разделить понятия территории и поселения. Территорией может выступать часть района, не являющаяся самостоятельным образованием (например, городской микрорайон).

Принципы организации местных органов власти

Принципами организации муниципальной власти являются следующие положения:

• осуществление самоуправления на местном уровне на территории страны, независимо от численности населения района;
• обеспечение организационных и экономических условий;
• целостность муниципальных территорий и возможность их соединения при наличии общих границ;
• учет социально-этнических, исторических и других местных обычаев и традиций;
• учет позиции населения, которое проживает на указанной территории.

Вопросы организации работы местных органов власти находятся в тесной взаимосвязи с особенностями предметов ведения и разделения полномочий. Правом выдвинуть инициативу относительно изменения территориальных границ обладают следующие субъекты: население, местные органы самоуправления, органы власти государственного типа в субъектах.

Особенности прохождения границ муниципального района

Границы территории местности определяются по четырем направлениям:

1. На суше – по рельефным линиям, характерным отметкам и прочим хорошо заметным ориентирам.
2. На воде – по центру основного фарватера судоходных рек, посередине несудоходных рек, по равноотстоящей прямой срединной линии озер и прочих водоемов.
3. На гидроузловых водохранилищах и водоемах искусственного типа – по границам, проходящим до места затопления.
4. На плотинах, мостиках, иных сооружениях, которые проходят через ручьи, реки и прочие водоемы – по центру объекта.

Описание отличительных знаков и порядок установки регулируется актами Правительства России.

В состав муниципального района входит все участки земли в границах территории, независимо от формы собственности или назначения (цели) использования: жилые, общие, общественно-деловые, производственные, инфраструктурные, рекреационные, сельскохозяйственные, специальные и т. д.

Самоуправление на местном уровне в муниципальных округах осуществляется в местах проживания населения. Территориальная база власти – это организация района. В нашей стране используется четыре модели разделения местности: одноуровневая, трехуровневая, двухуровневая, смешанная.

Организационная основа самоуправления на местном уровне

Организационная основа и формы осуществления местного самоуправления – это совокупность норм правового характера. Они закрепляют структуру властных органов муниципальной территории, формы, порядок и принципы их работы. Помимо указанных положений, эти нормы закрепляют особенности работы в отделах сферы (например, в законе о муниципальной службе).

На всех этапах развития власти местного уровня управление территорией осуществлялось представительными органами, иными субъектами, гражданами (на собраниях и сходах).

Особенности становления и развитие структуры самоуправления местного уровня в организационной сфере заключаются в следующем. Формы осуществления местного самоуправления выражаются в трех вариантах:

1. Сочетание представительской и прямой демократии, единоличных и коллегиальных начал, назначаемости и выборности в процессе замещения должностей муниципального типа.
2. Осуществление контрольных мероприятий представительными выборными органами за деятельностью других местных органов самоуправления.
3. Установление форм и оснований ответственности уполномоченных органов и их сотрудников перед населением.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется во всех перечисленных вариантах.

Защита прав самоуправления на местном уровне со стороны судебных органов

Еще одна форма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления – гарантия правового регулирования работы указанных субъектов со стороны судебных органов.

Обращаться в суд имеют право сами местные органы самоуправления и должностные лица этих субъектов, а также граждане, которые проживают на муниципальной территории.

Предмет обращения в суды, имеющие общую компетенцию или суды арбитражного типа, может составлять, по общим правилам, акты (решения) государственных органов власти и должностных лиц соответствующих субъектов, местных органов самоуправления с их сотрудниками, учреждений, предприятий, организаций, общественных объединений и любых других субъектов, которые нарушают права самоуправления на местном уровне.

Помимо того, чтобы рассматривать иски о признании недействительными неправомерных актов (решений) указанных органов и их должностных лиц, суды всех уровней должны рассматривать поданные местными органами самоуправления жалобы на отказ соответствующих субъектов власти государственного типа, если отрицательное решение касается регистрации устава муниципальной территории.

Еще один объект судебного разбирательства – споры, касающиеся правомерности вмешательства того или иного органа в дела власти на местном уровне. Это вмешательство может выражаться в вынесении обязательного для исполнения акта, совершения какого-либо действия и т. д.

Компенсация понесенных пострадавшим лицом расходов дополнительного характера, если таковые возникли в результате вынесения неправомерных решений властными государственными органами, возмещаются самоуправлению местного уровня на основании постановления судебного органа.

При подаче искового заявления о выплате компенсации муниципальному образованию со стороны государственных властных органов, причинивших ущерб своими действиями, следует помнить следующее. Написать заявление истец вправе независимо от того, соответствовало ли вынесенное нарушителем решение нормативно-правовым актам федерального уровня или нет. Кроме того, при подаче иска не учитывается, был ли ущерб причинен совершением определенных действий со стороны нарушителя или его бездействием.

Сущность установления запрета на ограничение правомочий самоуправления местного уровня

Запрет на ограничение правомочий властных субъектов муниципального образования состоит в том, что никакие государственные органы не вправе осуществлять вмешательство в работу органов самоуправления на местном уровне и их должностных лиц.

Вмешательство может выражаться как в отношении принятия каких-либо решений вместо них, так и в отношении наложения запретов на осуществление ими каких-либо полномочий.

Административно-правовой статус органов местного самоуправления закрепляет полную самостоятельность в принятии решений. Акты, изданные муниципальными властными субъектами и их письменные волеизъявления обязательны для реализации всеми учреждениями, предприятиями и организациями любой организационной правой формы и подчиненности, расположенными в границах территории указанной местности, а также гражданами.

К гарантиям самоуправления на местном уровне необходимо отнести ответственность уполномоченных органов и их сотрудников, установленную нормами федерального законодательства.

Такая ответственность устанавливается в отношении властных субъектов перед гражданами, проживающими на указанной территории, государством в целом, всеми юридическими и физическими лицами.

Основаниями ответственности могут выступать разные юридически значимые факты. Например, если в результате совершения каких-либо действий местными органами самоуправления население утратило доверие к власти, в отношении указанного субъекта применяются санкционные меры. Порядок и условия привлечения к ответственности устанавливаются нормами уставов соответствующих территорий муниципального типа.

Основания ответственности самоуправления на местном уровне перед Российской Федерацией – нарушение положений Конституции, уставов (конституций) субъектов страны, законов федерального уровня, актов субъектов, уставов муниципальных образований.

Органы муниципального самоуправления отвечают за выявленные нарушения, если соответствующие факты были установлены судебным решением. Если суд установил, что тот или иной орган в своей деятельности нарушил положения Конституции или других нормативно-правовых актов, это может послужить основанием для постановки вопроса о прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц.

Взаимодействие властных органов федерального и местного уровней происходит непрерывно. Контроль государства за деятельностью муниципальных образований осуществляется наравне с предоставлением последним свободы действий в рамках их полномочий, что закреплено в соответствующих нормативно-правовых актах.