Бюджетная система в РФ в нынешнем виде начала формироваться в конце девяностых прошлого века. Значимой вехой стало принятие Государственной Думой в 1998 году первой редакции Бюджетного кодекса, в которой закрепили основополагающие принципы бюджетной системы РФ.
Бюджетный кодекс РФ
Данный документ, утвержденный главным представительным органом страны, по сути своей представляет свод основных правил, которые регламентируют бюджетный процесс на территории всей страны и гарантируют единство подходов. По своей юридической силе он равнозначен таким широко известным законодательным актам, как, например, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и т.п. В конце 90-х прошлого века отечественными законодателями были предприняты серьезные усилия для упорядочения правового хаоса, итогом которых стало закрепление конкретных задач и обязанностей за каждым уровнем власти. А Бюджетный кодекс четко разграничил уровни бюджетной системы РФ и определил правила финансового обеспечения исполняемых властью задач.
Основные понятия и формулировки
Пожалуй, центральными понятиями для понимания основ всех бюджетных процедур являются непосредственно понятия, касающиеся бюджетной системы РФ. И бюджет по своей сути – это «кубышка» органов власти, в которую они собирают средства – доходы, а потом расходуют их на установленные законами цели. Бюджетная система в РФ – это своеобразное объединение всех этих «кубышек», которыми располагают федеральная, региональные и местные власти т. е. федерального, региональных и местных бюджетов.
Ответственным за организацию бюджетных процедур на федеральном уровне определен Минифин РФ (основной разработчик Бюджетного кодекса), на региональном – финорганы субъектов РФ, на муниципальном – финорганы муниципалитетов и городских округов. Временным промежутком, в течение которого действует утвержденный бюджет, является финансовый год, т. е. период с 01 января по 31 декабря каждого календарного года. Кстати, в США финансовый (и бюджетный) год отличается от календарного – стартует 1 октября, а финиширует 30 сентября.
Российская бюджетная система
Структура бюджетной системы в РФ следующая:
- на федеральном уровне – непосредственно федеральный бюджет и бюджеты госфондов (пенсионного и федерального фонда медстрахования, например);
- на региональном уровне – бюджеты краев, республик, областей и бюджеты территориальных фондов (например, территориальный фонд медстрахования);
- на местном уровне – районные бюджеты (не районов!), бюджеты поселений, городских округов и районов, которые существуют внутри городских округов.
Кстати, дорожные фонды, которые у многих на слуху, формируются непосредственно в пределах расходов бюджетов бюджетной системы РФ и не являются самостоятельными.
Для того чтобы иметь представление о финансовых возможностях того или иного уровня власти, существует понятие консолидации. Как правило, при рассмотрении отдельных показателей оперируют понятиями «консолидированный бюджет муниципального района (или городского округа)», «консолидированный бюджет субъекта РФ» и «консолидированный бюджет РФ», которые логически вытекают из общего бюджетного устройства и бюджетной системы РФ.
Консолидация бюджетов
Консолидация как первоначальных показателей, так и последующей отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ происходит примерно таким образом:
- На местном уровне подход определяется исходя из закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», поскольку с местными бюджетами работают властные структуры местного самоуправления. Одними из самых малых административно-территориальных образований являются сельские и городские поселения, каждое из которых по закону наделено определенными полномочиями и имеет самостоятельную «кубышку» - бюджет для их выполнения. Поселения территориально расположены в пределах более крупной административно-территориальной единицы – муниципального района. Но за районной администрацией закреплены свои обязанности, и для их исполнения она пользуется деньгами районного бюджета. Сумма бюджетов всех поселений внутри района и районного бюджета называется консолидированным бюджетом района. Городскими округами являются достаточно крупные города, у которых могут быть внутригородские районы. По закону городской округ исполняет полномочия, объединяющих в себе полномочиями и района, и поселения. Соответственно, городской округ имеет бюджет городского округа.
- На уровне субъекта РФ законодатели наделили региональные органы госвласти рядом государственных полномочий. Деньги на их выполнение руководители краев, республик и областей берут из региональных бюджетов. А в консолидированный бюджет региона входят и деньги регионального бюджета, и деньги всех консолидированных бюджетов муниципальных районов и городских округов, территориально расположенных внутри субъекта РФ.
- Ну и консолидированный бюджет страны в целом включает в себя все средства бюджетной системы РФ – и региональных консолидированных бюджетов, и федерального бюджета, и госфондов.
Принципы бюджетной системы РФ
Сама российская бюджетная система выстроена с соблюдением целого ряда основных принципов:
- Единства. Все уровни бюджетной системы РФ функционируют в едином правовом поле. Существуют единые классификации и единые формы отчетов.
- Разделения доходов, расходов и разрешенных источников покрытия дефицитов между уровнями бюджетной системы РФ (за каждым уровнем записаны свои доходные источники и направления расходования средств).
- Самостоятельности. Бюджетный процесс осуществляется на каждом уровне самостоятельно. Всю полноту ответственности за его осуществление несут органы госвласти и местного самоуправления соответствующего уровня.
- Равенства прав. Все бюджеты имеют одинаковые права. Вышестоящий бюджет не вправе самостоятельно принять решение об изъятии денег нижестоящего бюджета.
- Полноты отражения всех поступивших доходов, произведенных расходов и источников покрытия дефицитов (в законах (решениях) о бюджете должны в полном объеме отражаться как все доходы бюджетов бюджетной системы РФ, так и направления расходования, и источники покрытия дефицитов).
- Сбалансированности (расходы не должны превышать объема всех доходов и реалистичных источников покрытия дефицита).
- Эффективности (средства следует расходовать исходя из задач достижения максимального экономического или социального эффекта от каждого бюджетного рубля).
- Достоверности (реалистичности планирования).
- Единства кассы (наличие единого счета в РКЦ для исполнения бюджета).
- Адресного и целевого характера.
- Подведомственности (денежные средства получатели бюджетных средств могут получать только от вышестоящего распорядителя).
- Открытости (публичность всех документов).
- Общего покрытия всех расходов всеми доходами.
Эти принципы обязательны для всех уровней бюджетов бюджетной системы РФ.
Бюджетные доходы
За каждым уровнем бюджетной системы РФ закреплены свои доходы, которые подлежат зачислению в тот или иной бюджет. Расщеплением уплаченных налогов и зачислением их в соответствующие бюджеты по нормам действующего законодательства занимаются органы Федерального казначейства. Для выстраивания своей работы они пользуются как положениями Бюджетного кодекса РФ, так и законами (решениями) о бюджетах, где фиксируются нормативы зачислений и распределений доходных источников.
С точки зрения федерального законодательства доходы бюджетной системы РФ делятся следующим образом:
- В федеральную казну поступает часть налогов на прибыль организаций, НДС, практически все акцизы (частично на алкоголь, табак, автомобили), часть акцизов на ГСМ, налоги, касающиеся добычи полезных ископаемых, госпошлина за действия федеральных органов власти (по сути дела плата за их услуги), доходы от разных способов использования федерального имущества (аренда, продажа и т. п.), таможенные сборы, плата за использование лесов, водных объектов (по сути доходы от эксплуатации общенационального богатства), доходы от внешнеэкономической деятельности и т. п. Т. е. в основном – это доходы, поступление которых обеспечивают действия органов федеральной власти.
- В региональные бюджеты поступают налоги на имущество организаций, транспортный налог (как с организаций, так и с граждан), налоги с игорного бизнеса, частично налог на прибыль с организаций, большая доля подоходного налога, часть акцизов на алкоголь и бензин, налоги по упрощенке, разного рода госпошлины, связанные с деятельностью региональных органов госвласти, доходы от использования регионального имущества и т. п.
- В местные бюджеты зачисляются налоги на землю, имущество физических лиц, частично подоходный налог, вмененка, госпошлина за действия органов местного самоуправления, доходы от муниципального имущества и т. п.
Расходование бюджетов
Федеральное законодательство закрепило за каждым уровнем власти круг полномочий, который этот уровень власти обязан исполнять. Соответственно, для исполнения полномочий власть принимает на себя соответствующие расходные обязательства. Средства бюджетов бюджетной системы РФ направляются в первую очередь на обеспечение этих расходных обязательств. Выделение средств каждому органу власти, являющемуся участником бюджетного процесса, осуществляется в виде бюджетных ассигнований. По сути своей это не так называемые «живые деньги», а право на часть «бюджетного пирога». Затем отраслевики делят свою долю между подведомственными учреждениями и другими получателями средств (например, сельхозпредприятиями в виде субсидий). Подведомственным учреждениям деньги передаются в виде лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых учреждения имеют право заключать различного рода договора для обеспечения своей деятельности.
Отдельно стоит отметить такое явление, как публичные нормативные обязательства – это расходы бюджетной системы РФ, которые практически в полном объеме идут на разного рода социальные выплаты (пенсии, субсидии, компенсации льготникам и т. п.). Поскольку здесь круг потенциальных получателей не ограничен, то вполне вероятно может сложиться ситуация, когда в реальности средств потребуется больше, чем было запланировано. Тогда осуществляется корректировка бюджета.
Взаимоотношения бюджетов
В связи с тем, что правила распределения налогов между всеми бюджетами государственной бюджетной системы РФ достаточно жестко закреплены действующим законодательством, может сложиться (и чаще всего складывается) ситуация, что на каком-то уровне власти денежных средств, собирающихся в виде установленных Бюджетным кодексом источников, явно не хватает на исполнение полномочий. То есть возникает дефицит бюджета. Причем необходимо отметить, что средств может не хватать не потому, что территория слабо развита в экономическом плане, а потому, что те налоги, которые подлежат, например, уплате в бюджет городского поселения, недостаточны. В городе могут прекрасно и прибыльно работать малый и средний бизнес, но их платежи уйдут в вышестоящие бюджеты. А земельный налог, который остается на местах, оказывается очень невелик в своем абсолютном значении, так как кадастровая оценка земель, на основании которой его исчисляют, также очень невелика.
Поэтому для того, чтобы обеспечить равные конституционные права граждан на всей территории России вне зависимости от экономического потенциала территории, где они проживают, начинает работать механизм выравнивания бюджетной обеспеченности. Т. е. вышестоящий бюджет (чаще всего) расчетным методом определяет средние расходы на оказание стандартного набора бюджетных услуг (не путать с государственными, поскольку к бюджетным относятся и обеспечение уличным освещением, и содержание дорог, и все аналогичные гарантии со стороны государства!) и выделяет тем нижестоящим бюджетам, где средств на этот минимальный стандарт не хватает, дотации на выравнивание обеспеченности.
Как правило, федеральный бюджет выравнивает региональные, а региональные выравнивают местные.
Иногда может сложиться обратная ситуация, которая выливается в понятие «отрицательного трансферта». Она возникает у бюджетов территорий-доноров. Тогда наиболее высокообеспеченный нижестоящий бюджет обязан перечислить определенную расчетную сумму в вышестоящий бюджет. Эти деньги попадут в фонд финансовой поддержки бюджетов, из которого и выделяются дотации, идущие на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных территорий. Размер отрицательного трансферта определятся на стадии формирования проектов бюджетов. Если он перечислен бюджетом в полном объеме, то все другие дополнительно полученные в течение бюджетного года доходы изъятию не подлежат.
Субсидии и субвенции
Иногда помощь нижестоящему уровню власти может оказываться совершенно в другом формате – в виде денежных траншей, именуемых субсидиями. Они обладают набором характерных признаков:
- носят исключительно целевой характер (в отличие от дотаций, которые могут направляться на обеспечение любых обязательств, принятых на себя получателями средств из бюджетов всех уровней);
- предоставляются на условиях, которые устанавливает тот властный уровень, который выделяет их из своих финансовых ресурсов;
- предоставляются на выполнение полномочий, закрепленных за органами власти – являющимися получателями денег;
- практически всегда подразумевают условия софинансирования, то есть вышестоящий бюджет выделяет средства в каком-то (обычно большем) проценте от уровня полной потребности, а нижестоящий вносит свою лепту, покрывая остаток за счет своих денег.
Федерация обычно выделяет деньги в виде субсидий на реализацию общенациональных проектов. Классический пример – Программа, обеспечивающая расселение людей из ветхого и аварийного жилья. Полномочия по обеспечению жилыми помещениями граждан относятся к задачам муниципалитетов. Федерация на своих условиях выделяет субсидию на данные цели для регионов, а те обеспечивают свою долю софинансирования и проводят все необходимые мероприятия.
Кроме субсидий, существует еще один достаточно интересный вид траншей от вышестоящих к нижестоящим бюджетам, который называется субвенциями. Они призваны финансово обеспечить исполнение переданных полномочий. Причина появления денежных потоков такого рода достаточно проста: законодательное распределение полномочий, то есть обязанностей по обеспечению конституционных прав жителей России, не во всех случаях достаточно эффективно работает. Классический пример – функционирование общеобразовательных школ. Расходы на общеобразовательный процесс (заработная плата, профессиональная переподготовка, приобретение учебно-наглядных пособий, учебной литературы) законодатели закрепили за властью региональной, а содержание школьных зданий, выплату зарплаты техническому персоналу – к задачам муниципалитетов. Поскольку школы работают непосредственно «на земле», то для них ближе и доступнее для решения проблем в полном смысле слова именно органы местного самоуправления. Поэтому в большинстве регионов на уровне региональной представительной власти приняты соответствующие законы, и полномочиями, касающимися реализации общеобразовательного процесса, наделены органы местного самоуправления муниципалитетов. Соответственно, уже они выступают в роли учредителей школ, строят или приспосабливают подходящие здания, нанимают педагогические коллективы, которые будут учить школьников. Но деньги на выплату, например, зарплаты учителям будут приходить из регионального бюджета в виде субвенции, а за тепло и потребленное электричество муниципалитет будет платить из своего кошелька.
Субвенции так же обладают набором характерных признаков:
- Они так же, как и субсидии, носят сугубо целевой характер, и деньги, пришедшие на зарплату учителям, невозможно израсходовать на зарплату работникам библиотеки.
- Объем субвенции должен в полном объеме покрывать расходы на исполнение переданных полномочий. Ее получатель может, но совершенно не обязан, изыскать средства из своего кошелька на финансирование полномочий, которые в законодательном порядке ему передал вышестоящий уровень власти. Точно так же получатель, если у него не хватает средств субвенции, может выполнять переданные полномочия только в том объеме, на какой этих денег хватило. Возвращаясь к примеру со школами, приведенному выше, эту картину можно представить примерно таким образом: на территории муниципалитета, исходя из числа имеющихся школьников, необходимо в течение года осуществлять общеобразовательный процесс в десяти школах, средств же из регионального бюджета передано только на пять школ. Соответственно, муниципалитет может либо открыть только пять школ, либо содержать все десять, но полгода, либо уменьшить размер выплачиваемой зарплаты в два раза. Ответственность в любом случае будет лежать на регионе.
Заключение
Российская бюджетная система на сегодняшний день достаточно устойчива, но в то же время ее некорректно будет назвать статичной. Устойчивость обеспечивает единообразие норм и законов. Основные правила игры на «бюджетном поле» прописаны достаточно давно и практически не подвергаются кардинальным изменениям. Все поползновения по части очередного реформирования касаются совершенствования каких-то норм, не являющихся основополагающими. Чаще всего, наверное, меняются моменты, касающиеся классификации бюджетных доходов и расходов. Почти каждый год в декабре Минфином в той или иной мере обновляются указания по применению установленных кодировок. Та же история и с формами отчетности – то рождаются дополнительные бланки, то отменяются давно существовавшие, то возвращаются вновь. Но все эти нюансы принципиально не влияют на стабильность работающей бюджетной системы. Поэтому стоит надеяться, что такой порядок сохранится и в дальнейшем.
