НК РФ предписывает гражданам и организациям уплачивать налоги в установленных законом случаях. Сборы осуществляются на федеральном, региональном и местном уровнях. Закон при этом допускает применять самообложение граждан в отдельных административно-территориальных единицах страны. Оно имеет ряд особенностей, которые необходимо учитывать при принятии решения о его внедрении. Далее рассмотрим, что такое самообложение граждан.
Отличительные черты
Специального закона о самообложении граждан в правовой системе РФ нет. Однако основные моменты, связанные с этим направлением финансовой деятельности муниципалитетов, отражены в нормах ФЗ № 131.
В 56 статье, в частности, говорится, что средства самообложения граждан – это целевые платежи, которые расходуются на решение конкретных вопросов территориального значения. Этим они отличаются от налогов, использование которых не связывается с теми или иными целями.
Средства самообложения граждан – это разовые платежи. Налоги, в свою очередь, взимаются регулярно, по правилам, закрепленным в законодательстве.
Важнейшим признаком самообложения граждан является то, что решения о его применении принимаются на местном референдуме. В этом выражается непосредственная демократия населения.
Общие признаки налогообложения и самообложения граждан состоят в том, что платежи отчисляются из собственных средств населения и направляются на решение публичных задач.
Соотношение с налоговым суверенитетом государства
Суть суверенитета страны отражена в Конституции. В 1 части 3 статьи Основного Закона сказано, что в качестве единственного источника власти в государстве выступает народ. Он же и является носителем суверенитета.
В разных юридических изданиях дается разное определение понятию народ. По мнению одних авторов, этим термином охватываются все граждане страны. Как известно, у лиц, имеющих гражданство РФ, больше возможностей, чем у иностранцев и субъектов, не имеющих никакого гражданства. Так, к примеру, последние две категории лиц не наделены активным избирательным правом. Только граждане РФ могут повлиять на налогообложение. Вопросы, связанные с отменой, изменением, введением налогов зачастую занимают центральное место в предвыборных программах кандидатов на высокие посты.
Свою волю народ страны выражает непосредственно или через представительные органы. На федеральном уровне эти структуры наделены правом принимать законы, регулирующие сферу налогообложения. Таким образом, выходит, что налоги устанавливаются по воле народа, выраженной через представительные органы власти.
Самообложение граждан и налогообложение имеют одни истоки. Следовательно, первое не может нарушать второго. Представляется, однако, что эти направления финансовой деятельности должны быть скоординированы друг с другом и механизмом межбюджетных трансфертов.
Значение самообложения
Как показывает анализ бюджетов муниципалитетов, средств, заложенных в них, далеко не всегда хватает на решение насущных вопросов местного значения. По мнению большинства экспертов, такая ситуация связана не с недостатком действующей налоговой системы. Дело в том, что недостаток средств характерен для многих, в том числе развитых стран.
Самообложение граждан в муниципальных образованиях является более эффективным способом получения необходимого объема средств. В первую очередь это объясняется его гибкостью и прозрачностью: средства собирают на конкретные цели.
В основе самообложения граждан лежит принцип диспозитивности. Это обстоятельство способствует повышению ответственности муниципальной власти. Дело в том, что администрация использует средства, собранные добровольно, а не принудительно, как налоги.
Самообложение граждан предполагает установление общественного контроля. Как показывает практика, он более эффективен, чем властный.
Недостатки нормативного регулирования
Стоит сказать, что самообложение граждан в сельской местности и других административно-территориальных единицах применяется крайне редко. По мнению экспертов, такая ситуация обусловлена недостаточно четким нормативным регулированием этого направления финансовой деятельности муниципалитетов. В настоящее время вопросы о самообложении граждан в сельских поселениях регламентируются нормами ФЗ № 151 и БК.
В законодательстве установлены следующие требования:
- Средства самообложения должны быть разовыми платежами и носить целевой характер.
- Сумма сбора должна быть одинаковой для всех лиц, которые проживают в пределах муниципалитета.
- Решение о самообложении граждане должны принять самостоятельно на референдуме.
Многие эксперты сходятся во мнении о том, что необходимо более детальное нормативное регулирование вопроса. Пробелы в нормах приводят к разного рода проблемам и спорам. Юристы полагают, что целесообразно закрепить в законодательстве проведение обязательных опросов населения о способе финансирования дефицита в местном бюджете. Это могут быть, к примеру, средства самообложения граждан или муниципальные заимствования. В первом случае у местной власти не возникает дополнительных обязательств по выплате процентов за пользование средствами.
Содержание решения о самообложении
Представляется необходимым создание типового Положения о самообложении граждан в сельских поселениях и иных административно-территориальных единицах. В этом акте следует четко прописать все основные вопросы, касающиеся добровольного сбора средств населения на выполнение насущных публичных задач. Особое внимание также следует уделить содержанию решению, принятому на референдуме по самообложению граждан. В этом акте целесообразно отражать:
- Предмет финансирования с описанием его характеристик.
- Общую стоимость и срок осуществления мероприятий.
- Дату, до которой граждане могут внести средства.
- Порядок ведения учета взносов.
- Правила финансового контроля расходования средств.
- Порядок утверждения отчета.
Стимулирование самообложения
Как показывает статистика, уровень доходов муниципалитетов стабильно уменьшается, а объем межбюджетных трансфертов увеличивается. Местные власти вынуждены привлекать дополнительные средства для решения вопросов территориального значения. В качестве одного из источников финансов выступает самообложение граждан.
В соответствии с 3 пунктом 41 статьи БК, добровольные поступления от населения являются неналоговыми доходами бюджета.
Надо сказать, что примеров самообложения граждан не так много, как хотелось бы, хотя применение этого способа финансирования в последнее время существенно расширилось. На 2014 г. оно было введено более чем в 1400 муниципалитетах в 34 регионах. В отдельных субъектах МО получили достаточно большой объем средств за счет самообложения граждан. Примерами таких регионов являются Пермский край, Кировская обл., а также Республика Татарстан. В этих субъектах для активизации самообложения использовалось софинансирование из регионального бюджета.
Так, по решению правительства Татарстана от 2013 г., средства, поступившие от населения, софинансировались из республиканского бюджета в отношении 1:4. В 2014 году более чем в 650 муниципалитетах были проведены референдумы по самообложению граждан. В результате общая сумма поступивших средств от населения составила порядка 80 млн р. Из республиканского бюджета к ней добавилось более 300 млн. р. Средства в большинстве муниципалитетов были направлены на ремонт дорожной сети.
Аналогичным образом поступили власти Кировской области. В соответствии с утвержденной методикой, на софинансирование из регионального бюджета могут рассчитывать муниципалитеты, в которых на референдумах был принят порядок самообложения граждан. Для определения объема межбюджетного трансферта на одно МО используется формула:
Мт = СС х 1,5, в которой:
- Мт – сумма трансферта;
- СС – размер средств, полученных от самообложения граждан в сельском поселении.
Согласно формуле, на каждый рубль, поступающий от населения, выделяется 1,5 рубля из регионального бюджета.
В 2014 г. в Пермском крае самообложение было введено в 26 муниципалитетах. Общая сумма собранных средств составила более 4,4 млн р. В качестве софинансирования из регионального бюджета было направлено более 22 млн р.
Выводы
Эксперты неоднозначно оценивают практику стимулирования самообложения в регионах.
Положительную оценку получило само предложение искать дополнительные источники поступлений в местные бюджеты. При этом эксперты отмечают, что самообложение должно инициироваться самими гражданами, а не сверху, поскольку именно население должно быть заинтересовано в решении тех или других проблем. Стимулирование этого механизма свидетельствует о том, что инициатива исходит не от местных жителей, а от властей.
Спорные моменты
В ряде случаев в муниципалитетах принимаются Положения о самообложении граждан, согласно которым внесение средств предполагается на протяжении нескольких лет. Нередко такие решения оспариваются в суде.
Так, к примеру, апелляционными определениями Курганского облсуда были признаны недействительными решения референдумов сельсоветов Мышкинского р-на Курганской обл. о введении ежегодных разовых взносов с совершеннолетних граждан на пятилетний срок для решения проблем территориального значения. Суд посчитал, что в формулировках вопросов, поставленных на голосование, содержалось противоречие. В них одновременно указывалось на периодичность и разовость взносов.
Кроме того, суд посчитал, что решение референдума не согласуется с положениями ФЗ № 67 и Закона Курганской области № 365 от 2003 г. По итогам голосования взносам населения был придан обязательный и регулярный характер, т. е. самообложение граждан стало постоянным источником пополнения доходной статьи бюджета в течение пяти лет.
Суд также указал, что по решению референдума платежи были установлены не для разрешения конкретных проблем, а для обеспечения функционирования муниципалитета.
Глава одного из сельсоветов оспорил в КС РФ конституционность 56 статьи ФЗ № 131. По его мнению, установление в рамках самообложения платежей, которые должны отчисляться в течение нескольких лет, не означает приобретение ими налогового характера. При этом, как указывал заявитель, другое толкование оспариваемой нормы создает препятствия для реализации прав населения на самообложение. А это, в свою очередь, противоречит положениям 19 статьи Конституции.
Жалоба главы сельсовета удовлетворена не была. В определении суд указал, что нормативное регулирование, предусмотренное 56 статьей ФЗ № 131 (как и назначение средств самообложения), призвано разграничить налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов. Оспариваемая норма, по своей сути, закрепляет один из вариантов осуществления гражданами непосредственного местного самоуправления, предоставляя дополнительные юридические возможности для решения конкретных проблем территориального значения. Следовательно, положения 56 статьи сами по себе не могут расцениваться как нарушающие права населения.
Положительный пример самообложения
В Гуренском поселении Белохолуницкого р-на Кировской обл. сбор средств с населения осуществляется с 90-х гг. До 1994 г. большинство проблем местного значения решалось силами действовавшего тогда колхоза. За счет его средств содержались и ремонтировались дороги, проводилось освещение улиц, обслуживалась инфраструктура.
В середине 90-х гг. колхоз распался на 3 самостоятельных хозяйства. Они решали свои задачи и, разумеется, уже не могли заниматься проблемами поселения. Кроме того, в этих хозяйствах трудилось не более 100 человек и, конечно, было бы несправедливо возлагать на них дополнительные обязанности.
На очередном сходе местные жители решили организовать сбор средств на нужды поселения. Уже на начальных этапах собираемость превысила 90%. По мнению местного главы, процессы реорганизации хозяйств начались в поселении раньше, чем в других муниципалитетах области. Именно поэтому жители были вынуждены оперативно решать проблемы.
После расформирования колхоза осталась техника, некоторое оборудование, транспортные средства. Сборы с населения позволили заняться чисткой и ремонтом дорог, поддержанием инфраструктуры.
В 2006 г. было образовано Гуренское сельское поселение. В 2011 году состоялся первый референдум о введении самообложения. По итогам голосования был установлен единовременный платеж в размере 600 р. с каждого совершеннолетнего постоянно проживающего в поселении гражданина. Согласно принятой программе, средства должны были расходоваться на замену и капремонт водопроводных сетей. В 2011 г. было собрано более 80 тыс. р., а в 2012 около 40 тыс. р. В результате в поселении была полностью заменена водопроводная сеть.
К собранным деньгам добавилось софинансирование из области. На каждый рубль, полученный от населения, добавилось 1,5 рубля из регионального бюджета.
В 2014 г. были собраны средства на замену уличного освещения. Некоторые фонари вышли из строя, а на отдельных улицах их вообще не было. На очередном референдуме была утверждена сумма взноса – 300 р. За 2015 г. было собрано более 50 тыс. р., что составило 95% от запланированного размера. В 2016 г. дособирали еще около 6 тыс. р. Из регионального бюджета вновь поступил трансферт в размере 78 тыс. р. В результате на собранные средства было удвоено количество фонарей на улицах, заменены вышедшие из строя. Кроме того, в поселении появилась современная осветительная техника.
Осенью 2016 г. прошел еще один референдум. На повестке стоял вопрос о сборе средств на капремонт переезда и очистку пруда. Размер взноса – 500 р. Сбор был начат в 2017 г. По прогнозам главы поселения, если из регионального бюджета выделят софинансирование, то на решение проблем будет собрано почти четверть миллиона рублей.
Распределение средств
Во многих муниципалитетах существует сразу несколько актуальных проблем. Для их решения применяется практика расщепления средств. Часть денег (около трети) направляется на решение проблем общего значения, а остальная на нужды отдельного микрорайона, деревни, квартала, поселка. За счет этого повышается заинтересованность граждан в самообложении и улучшении условий жизни.
Контроль
Процесс расходования собранных средств должен быть максимально прозрачным для населения. Муниципалитет заинтересован в прозрачности своих действий, поэтому формирует регулярные отчеты. Население информируется через местные СМИ, интернет-ресурсы. По итогам года проводятся сходы, на которых глава поселения отчитывается о проделанной работе.
Особенности отчисления
Несмотря на явные достоинства самообложения граждан, при его внедрении возникают серьезные проблемы. Одна из них связана с порядком отчисления средств.
Если выплата осуществляется через банковскую организацию, необходимо, чтобы на платежи не устанавливалась комиссия. Кроме того, важно обеспечить корректную передачу информации о плательщике. Если не решить эти вопросы, самообложение не найдет поддержки у населения. Минусом является и отсутствие возможности проводить платежи через интернет. Все эти проблемы должны решаться на уровне главы поселения.
В Гуренском поселении, к примеру, плата вносится в кассу администрации. После этого все средства перечисляются на расчетный счет. Плательщик также может взять реквизиты р/с и заплатить самостоятельно, но в этом случае у него возникнут дополнительные расходы: на проезд в райцентр, комиссию. Прием платежей в администрации удобен тем, что кассир ведет учет по спискам.
Корректность вопросов
Неправильные формулировки в бланках для голосования, искажающие цели программы самообложения, существенно затрудняют сбор средств. Если граждане не будут понимать смысл программы, не представлять, на что именно пойдут их деньги, они будут уклоняться от участия. Чем неоднороднее и крупнее территория поселения, тем больше различий в интересах местных жителей.
Как отмечает глава Гуренского поселения, успех кампаний по сбору средств обусловлен в первую очередь тем, что люди достаточно быстро увидели результаты вложения личных денег: улучшилось освещение, заменен водопровод, отремонтированы дороги и пр. Граждане не жалели денег, поскольку понимали, что тратят их фактически на удовлетворение своих нужд, на улучшение условий своей жизни.
Конечно, были и недовольные. Некоторые граждане, не участвовавшие в референдуме, отказывались платить. Руководство муниципалитета старалось решать такие проблемы. В частности, устанавливалась связь с работодателями с неплательщиками, проводилась разъяснительная работа. По словам главы Гуренского поселения, большинство жителей понимало, что, если нужная сумма не будет собрана с первого раза, программа по улучшению условий жизни реализована не будет, и все останется на том же уровне. В результате получилось существенно сократить количество неплательщиков.
Заключение
Средства, привлекаемые в рамках самообложения, не могут становиться преобладающим или единственным источником финансирования и заменять налоговые поступления. Основная цель сбора средств с населения – решение конкретных наиболее актуальных, первоочередных проблем муниципалитета. За счет самообложения граждане получают возможность непосредственно участвовать в делах МО.
Задача местной администрации донести до каждого гражданина важность участия в программе. Эффективность самообложения обеспечивается конкретными результатами, регулярными отчетами ответственных лиц. Деятельность администрации муниципалитета должна быть прозрачной для населения. Каждый гражданин должен иметь возможность ознакомиться с результатами работы. Для этого отчеты размещаются в доступных источниках.
