Каждое государство имеет свой бюджет. Определение этого термина знакомо большинству российских граждан. В ряде случаев его называют "главным финансовым законом" или "документом" государства. Однако есть также бюджеты региональные и муниципальные. Их функционирование имеет особенности. Какова структура бюджетной системы РФ? Как принимается "главный" финансовый закон государства?
Определение термина
"Бюджет" - это по-английски "сумка". То есть некий резерв, который сегодня чаще всего понимается как финансовый. Им может располагать государство, какой-либо из входящих в его состав регион, город, семья, или отдельный человек. Есть бюджет организации, которая может не иметь отношения к государству. Термин, о котором идет речь - универсальный. У каждого может быть своя структура бюджета. Конечно, этот термин, как правило, звучит применительно к делам государственным. Каким образом будет звучать его корректное определение?
В среде российских экспертов распространено следующее. Бюджет - это составленная правительством страны, региона или города роспись доходов и издержек в привязке к конкретному временному периоду, которая утверждена в установленном законодательном порядке. Исчисление выручки и расходов, как правило, расчетное - отражающее наиболее вероятный сценарий.
В экономике России ролью бюджетной сферы очень значима. Некоторыми экспертами она определяется как ведущая. И потому изменения внешней конъюнктуры, влияющие на доходы бюджета, могут рассматриваться как негативные факторы развития национальной экономики РФ и роста доходов граждан.
Уровни бюджета в России
В российской практике есть несколько уровней составления и исполнения бюджета - федеральный, региональный, а также местный. В унитарных государствах региональный уровень может отсутствовать. В тех, где особенно сильны традиции федерализма, например, в США - даже муниципальные бюджеты могут подразделяться на иные форматы.
Есть вариант, при котором цифры по каждому их уровней российского бюджета складываются. Формируется общий свод финансовых показателей. В этом случае получается консолидированный бюджет страны. Он используется, если нужно составить прогноз или расчет макроэкономического характера.
Доходы и расходы бюджета
За счет каких источников зарабатывает государство, регион или муниципалитет? Каковы основные источники бюджета? К доходам чаще всего причисляются налоги, акцизы, пошлины и прочие сопутствующие им сборы. Направляются они в казну в безвозвратном порядке. Хотя в ряде случаев законом предусмотрены определенного рода вычеты, в рамках которых механизмы, относительно близкие по форме к обратным выплатам из бюджета, все же задействуются.
К расходам относятся денежные средства, которые, в соответствии с нормами, установленными законом, направляются на финансирование задач, выполняемых органами государственной и муниципальной власти. Взаимодействие между отдельными объектами получения этих средств называется бюджетной системой.Расходы бюджета могут классифицироваться по двум основным критериям. Во-первых, это ведомственная их принадлежность. Расходы в этом случае группируются, исходя из распределения ассигнований в привязке к конкретным получателям. Во-вторых, возможна также и экономическая классификация. В этом случае расходы группируются, исходя из их сущности, отраслевой направленности.
Функции и значение бюджета
Дополним определение понятия "бюджет" сведениями о том, какие основные функции он выполняет. Во-первых, это справедливое перераспределение финансовых ресурсов в рамках национального дохода. Дело в том, что разные регионы страны, если говорить о России, обладают неодинаковым уровнем экономического развития. Оттуда, где поступлений больше, помощь идет туда, где есть потребность в финансовой поддержке. Во-вторых, бюджет стимулирует развитие национальной экономики за счет наделения граждан, работающих в госорганах, покупательной способностью. В-третьих, он обеспечивает развитие ключевых социально значимых сфер - образования, медицины, армии.
Структура и уровни бюджета
Рассмотрим, как устроена структура бюджета государства. Выше мы назвали его функции. Для корректного их выполнения нужна соответствующая система, решающая задачи по перераспределению денежных средств и последующему контролю над их использованием. Таким образом, бюджет - это ресурс, как правило, централизованный, и предусматривающий иерархию субъектов, его использующих.
Каким образом осуществляется распределение полномочий по освоению государственного финансового ресурса? Главная роль здесь принадлежит Федеральному казначейству. Каким образом осуществляется взаимодействие между центром и субъектом федерации в области решения ведомственных задач? За работу в области образования отвечает федеральное Министерство, осуществляющее контроль над структурами рангом ниже. Аналогично - в других ведомствах - Минздраве, МВД. Структура бюджета в аспекте распределения средств между федеральным центром и регионами в России схожа с моделью государственного управления. Есть региональные Управления федерального казначейства. На них и возложена задача по распределению и кассовому ведению бюджетных финансовых потоков.
Бюджет региона, таким образом, осваивается в ходе непосредственного взаимодействия органов власти субъекта федерации с Казначейством. Вместе с тем, законодательством определены каналы, с помощью которых регион может сам пополнять свои финансовые резервы. Бюджет края и иных субъектов федерации может пополняться за счет региональных налогов, а также долей, получаемых с некоторых разновидностей федеральных сборов.
Несколько иначе дело обстоит, если вести речь о муниципальном уровне. Городской бюджет и управление им в значительной мере отдалены от государственной компетенции. Доходы для его пополнения муниципалитеты призваны извлекать своими силами. Основные ресурсы для этого - продажа имущества, находящегося в собственности города или района, а также платные услуги, оказываемые муниципальными учреждениями. В некоторых случаях на уровень местного бюджета поступают дополнительные ассигнования от государства. Также, муниципальная казна пополняется за счет взимаемых в соответствии с законодательством налогов - непосредственно, или в качестве предусмотренных нормативными актами отчислений от структур ФНС. Возможно пополнение бюджета города за счет некоторых видов государственных пошлин, взимаемых банками, что ведут работу на территории муниципалитета.
Бюджеты муниципалитетов, подобно их федеральному аналогу, могут иметь консолидированный формат. То есть, являть собой совокупности соответствующих доходов и расходов, отражающих отдельные поселения. Бюджеты которых, в свою очередь, могут формироваться расположенными на их территории населенными пунктами. Разработка этих локальных финансовых документов может вестись на уровне органов самоуправления самостоятельно.
Задача муниципалитетов - обеспечить необходимую сбалансированность локальных бюджетов, соблюдение предписаний, установленных на уровне федерального законодательства. Сюда входит политика в области решения проблем с дефицитным исполнением финансовых планов, долговыми обязательствами.
Основная область взаимодействия муниципалитетов и государственных органов в области бюджетной политике - отчетность первых в отношении вторых. В порядке, который определяется соответствующими законодательными актами, муниципалитеты направляют в региональные структуры власти отчеты о том, как местный бюджет исполнен.
Дефицит и профицит
Бюджет может быть дефицитным, профицитным и сбалансированным. В первом случае доходы за один и тот же период - ниже расходов. Во втором случае - наоборот. В третьем наблюдается равенство (при минимально допустимых отклонениях). В среде экономистов многие эксперты нормой считают дефицит (при условии, что он не очень большой). Плановый бюджет во многих случаях по умолчанию составляется таким. Как правило, в состоявшихся, конкурентоспособных экономиках его всегда есть, чем восполнить. Чем же?
Во-первых, это выпуск различного рода ценных бумаг (как правило, это государственные облигации). Инвестор покупает их, взамен на некое обязательство (обычно, это выплата процентов через некоторое время), государство - использует полученные средства на компенсацию дефицита бюджета. В России такие облигации тоже есть.
Во-вторых, это могут быть бюджетные ссуды. Это ассигнования, которые могут быть получены из региональных и муниципальных финансовых резервов.
В-третьих, бюджету может помочь Центробанк, предоставив необходимые средства.
Вышеуказанные механизмы восполнения дефицита относятся к внутренним. Но также есть и внешние ресурсы. К таковым относятся:
- продажа облигаций на международном рынке;
- привлечение кредитов от зарубежных частных структур;
- займы от иностранных правительств;
Часто внутренние и внешние механизмы задействуются одновременно. Многими экспертами считается, что чем больше доверия к экономике государства у национальных и международных кредиторов, тем меньше опасений может быть у правительства по поводу дефицита бюджета. Поэтому, полагают аналитики, нет особого смысла удивляться тому, что у многих развитых государств, в том числе и у США, долг по государственным обязательствам равен 100% от ВВП и даже больше. Значит, кредиторы в достаточной мере доверяют стабильности экономик тех стран, где они покупают облигации. Хотя, есть и противоположная точка зрения. По ней платежи в бюджет за счет займов бесконечно обеспечивать нельзя. Рано или поздно у государства закончатся ресурсы для обслуживания внешних долгов.
Как принимается российский бюджет
Рассмотрев, что такое бюджет, определение этого термина, изучим то, как он принимается. На примере механизмов, работающих в России. Сначала о том, как происходит составление бюджета.
Процедура, о которой идет речь, подразумевает определение необходимого объема средств, которые нужны государству для финансирования работы ведомств, ответственных за решение тех или иных задач. Проект бюджета разрабатывает Минфин России. Как правило, работа над бюджетом определенного года начинается в уже январе предыдущего.
Первым делом, Минфин моделирует различные сценарии, в рамках которых может развиваться экономика страны. Если они будут одобрены Правительством, то ведомство начинает проработку источников доходов и структуры расходов. Важно успеть сделать это до 15 июля. После - проект бюджета вновь направляется на рассмотрение Правительством. У него есть месяц на то, чтобы внести предложения по доработке документа. После - бюджет идет на рассмотрение в Госдуму. Этот процесс проходит в несколько этапов.
Сначала проект бюджета изучают сами депутаты Госдумы. В этом также участвуют эксперты, привлеченные Комитетом по бюджету. Следом, документ направляется в другие структуры Госдумы, Президенту и в Счетную палату с тем, чтобы было дано заключение. После прохождения всех этих этапов начинается утверждение бюджета.
Процесс утверждения бюджета
Этот процесс, так же как и подготовка основного финансового документа государства, начинается в Госдуме. Всего должно пройти четыре чтения.
В рамках первого депутаты Госдумы обсуждают концепцию бюджета, сопоставляют ее с прогнозом развития экономики страны, а также с приоритетами в налоговой политике. Идет изучение основных характеристик документа - источников доходов, расходов, наличие или отсутствие в планах исполнения бюджета дефицита.
Во втором чтении утверждаются расходные статьи по установленной схеме классификации. Определяется величина Фонда поддержки субъектов РФ. Срок, в который Госдуме нужно успеть рассмотреть бюджет во втором чтении, с момента принятия его в первом - 15 дней.
В рамках третьего чтения определяются конкретные статьи по расходам, а также фиксируется ведомства, ответственные за корректное использование денежных средств. Срок, в который нужно уложиться Госдуме с момента принятия документа во втором чтении - 25 дней.
Четвертое чтение включает рассмотрение возможных поправок к бюджету. Также изучаются варианты с распределением выручки и издержек поквартально.
Прошедший все стадии обсуждения в Госдуме проект бюджета направляется в верхнюю палату Парламента России - Совет Федерации. Если сенаторы принимают документ, он передается на подпись главе государства. После - приобретает статус Федерального закона. Со следующего года предусмотренные в нем положения начинают реализовываться.
Исполнение бюджета
Бюджет - это закон, подлежащий корректному исполнению. Ответственное за него ведомство - Федеральное казначейство, подотчетное Правительству РФ. Некоторые эксперты особо подчеркивают тот факт, что в ходе исполнения бюджета структурам исполнительной власти нельзя вносить какие-либо поправки в документ. Они должны иметь статус федеральных законов, которые также принимаются с участием Госдумы, Совета Федерации и Президента. Бюджет - это документ, который по умолчанию предполагает реализацию в исходном виде. Если есть необходимость пересмотреть расходные статьи главного финансового документа государства (как правило, в таких случаях речь идет об их сокращении), то реализуется процедура секвестра. В РФ ее особенность такова, что, если органы власти примут соответствующее постановление, то расходы в рамках бюджета сокращаются по всем статьям - в каждом месяце с момента принятия закона о секвестре и до конца года.
Контролируют то, как исполняется бюджет, вместе с тем, обе ветви власти. Если это представительные структуры - то речь идет о парламентском контроле. Если это ведомства, подотчетные правительству - то соответствующий надзор именуется административным.
Функции по парламентскому контролю возложены на Счетную Палату. Это ведомство обладает полномочиями по проведению проверок - в министерствах, подведомственных им структурах, а также на предприятиях, которые могут быть тем или иным образом вовлечены в исполнение бюджета. Счетная палата обязуется каждый квартал представлять в законодательные структуры отчеты о том, как исполняется главный государственный финансовый закон. Также, этот парламентский орган дает заключения по отчету, формируемому Правительством, который также касается хода исполнения бюджета.
Как осуществляются аналогичные процедуры на региональном и муниципальном уровнях? В целом, процедуры схожи с теми, что осуществляются федеральными структурами власти при условии соответствия Бюджетному Кодексу РФ.
Наибольшие отличия могут наблюдаться в процедурах, осуществляемых на муниципальном уровне. Так, например, в ряде городов и районов России роль мэра города - ведущая, в чем-то схожая с положением Президента соотносительно с другими органами власти. Но есть муниципалитеты, где должность главы администрации - скорее номинальна. Более значимую роль там играет локальный парламент.
Особенность утверждения и рассмотрения муниципальных бюджетов в том, что все факты, касающиеся этого процесса, должны быть официально опубликованы. Это касается всех этапов работы локальных властей. Начиная от решения о том, что утверждается бюджет и заканчивая отчетом об исполнении главного финансового документа муниципалитета. Также, к информации, подлежащей опубликованию, относятся ежеквартального характера сведения о том, как исполняется бюджет.
Субсидия, субвенция, или же дотация?
Определившись с тем, какова роль бюджета, изучив сущность этого явления, полезном будет ознакомиться с некоторыми терминами, имеющими отношение к главному финансовому документу государства. В среде российских экспертов некоторые из них используются регулярно.
Полезно знать, что такое дотации. Под этим термином в России понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом одного уровня в пользу другого. Дотации нужны в тех случаях, когда объект их получения испытывает необходимость в покрытии актуальных расходов. Предоставляется эта мера бюджетной поддержки безвозмездно.
Часто термин "дотации" применяется в одном контексте с "субвенциями". Иногда даже эти два понятия отождествляются. Но это неверно. Под субвенциями в России принято понимать средства, которые бюджет одного уровня передает другому также безвозмездно, однако, для определенных, конкретных целей.
Обоим терминам, названным выше, близка "субсидия". Но различия между ней, субвенцией и дотацией, заметны. Объектом получения денежных средств может быть не только бюджет другого уровня, но также и физлицо, либо организация. Ключевой критерий в данном случае - государственное происхождение капитала. как правило, субсидия - это частичное возмещение расходов. Подразумевается, что объект финансирования находит также и другие источники доходов.
Есть еще одно интересное явление - бюджетный кредит. Это предоставление государственной финансовой поддержки, в свою очередь, на полностью возмездной основе.
