Бюджет - термин, который может трактоваться очень широко. Но чаще всего он употребляется, когда речь идет о делах государственных. Какие формы бюджета функционируют сейчас в России? Насколько они похожи на те, которые встречаются в мировой практике?
Что такое бюджет
В широком смысле понятие бюджета отражает любой источник, содержащий ресурс в виде денежных средств. Но, как правило, этот термин употребляется в контексте, как мы уже сказали, государственного финансирования. И в этом случае понятие бюджета может отражать не столько источник чего-то, сколько целую систему, в рамках которой осуществляется управление денежными потоками.
Бюджетная сфера часто противопоставляется коммерческой. Почему? Это деление, надо сказать, достаточно условное. И бизнес, и бюджетные структуры имеют дело с финансовыми потоками, доходами, расходами, продажами. Предприимчивость некоторых должностных лиц (говорим безо всякого подтекста) иной раз даст фору бизнесменам со стажем. В чем же принципиальная разница? Главный критерий, который отличает бизнес от бюджетных структур, - цель учреждения хозяйственно-активных субъектов - предприятий, социальных институтов, управленческих организаций. В случае с бизнесом это прибыль в пользу собственника, который затем сможет распределять ее по своему усмотрению. Захочет - пустит на решение социальных задач, а если нет, то купит яхту или дом на острове в Средиземном море.
Если говорить о бюджетных структурах, то целью их учреждения являются исключительно социальные задачи, а также те, что связаны с поддержанием как такового государственного суверенитета, выполнением общественного договора, заключенного между властью и гражданами. Государство, зарабатывая (продавая нефть, взимая налоги и т. д.), делает это с тем, чтобы направить выручку на выплату зарплат учителям, врачам, силовикам, военным.
Таким образом, финансовый бюджет государства - это ресурс, на базе которого оно, собственно говоря, функционирует. Каким образом властью выстраивается система управления денежными потоками? Сейчас мы изучим этот аспект.
Основы государственной бюджетной политики
Во многих странах мира, в том числе и в России, есть федеральный бюджет. Он подразумевает финансовую систему, находящуюся в ведении высших органов власти - правительства, президента, парламента. В зависимости от структуры политической системы, формы правления бюджеты также могут быть региональными, муниципальными (как в России) или же иметь иные локализованные варианты.
На каждом из уровней бюджета соответствующими институтами власти ведется работа по извлечению доходов, а также осуществляется управление денежными потоками в аспекте расходов. Возможно "межбюджетное" взаимодействие. Часто оно выражается во взаимопомощи между структурами разных уровней. Например, когда из федерального бюджета направляются субсидии, дотации, субвенции в пользу региональных или муниципальных или же выдаются соответствующим образом оформленные займы.
Структура бюджета России
Рассмотрим то, каким образом устроен финансовый бюджет (в том смысле, что под этим термином мы понимаем сформировавшуюся систему управления денежными потоками государством) в России. Основной законодательный источник, регулирующий данную сферу, Бюджетный Кодекс. Согласно данному нормативно-правовому акту, структура государственной финансовой системы выстроена на четырех основных уровнях: федеральном, региональном, местном и локальном (два последних некоторые эксперты объединяют, однако в законе они указываются раздельно).
На первом уровне финансовыми потоками управляют, соответственно, федеральные органы власти. Они же заведуют доходами и расходами в пределах своих компетенций. На втором управление финансовыми потоками осуществляют органы власти субъектов РФ - республик, краев, областей. На третьем - муниципалитеты (районы, городские поселения). На четвертом - локальные населенные пункты (села, деревни).
Есть понятие "консолидированный бюджет". Оно может применяться в двух контекстах. Если речь идет о совокупном своде доходов и расходов финансовых систем муниципалитетов, входящих в них локальных населенных пунктов и всего региона, то образуется региональный консолидированный бюджет. В свою очередь, их совокупность по всем субъектам федерации, а также объем финансовых потоков, управляемых высшими органами власти, образует консолидированный бюджет РФ.
В числе политических институтов, выполняющих ключевую связующую функцию между системами управления финансами на разных уровнях, - Федеральное Казначейство. Данный орган исполнительной власти как на высшем уровне, так и в ходе делегирования полномочий в регионы осуществляет функцию кассового сопровождения бюджетных трансферов, обеспечивает корректность исчисления процедур, связанных с освоением финансирования.
Центр и регионы
Каким образом соотносятся полномочия бюджетных властей на разных уровнях? Прежде чем изучать этот аспект в российском контексте, рассмотрим, какие в мире есть модели, в рамках которых происходит подобное распределение. А их две. В научной среде их называют децентрализованной и кооперативной.
Касательно первой - в ней федеральный бюджет играет роль преимущественно "второго плана". Региональные власти имеют достаточно большую самостоятельность в формировании собственных систем управления капиталом, собирают основную часть налогов (а в ряде случаев имеют право устанавливать свои). Федеральный центр активно не вмешивается в региональные бюджетные процессы. Понятие государственного бюджета в странах, где практикуется децентрализованная система (это Япония, США), как правило, ассоциируется с программами оборонного характера, финансированием инфраструктурных проектов национальной значимости. За денежное обеспечение локальных социальных задач отвечают региональные и муниципальные структуры власти.
Основной недостаток этой системы в том, что в странах, где она применяется, практически отсутствует так называемый институт "бюджетного выравнивания", при котором тем регионам и локальным населенным пунктам, испытывающим проблемы с доходами, оказывается помощь (как правило, из федерального центра).
В кооперативной системе, в свою очередь, присутствует заметная централизация. Понятие бюджета в тех странах, где она применяется, как правило, ассоциируется с государственным капиталом на уровне высших органов власти. В таких системах, в свою очередь, развито "бюджетное выравнивание". Таким образом, региональные и локальные структуры гораздо в меньшей степени, чем при децентрализованной системе, заботятся об эффективности сбора доходов (более того, нормы, которые включает национальный закон о бюджете, могут устанавливать на то существенные ограничения).
Как распределить полномочия?
В каких случаях то или иное государство выбирает децентрализованную модель, а в каких - кооперативную? Первый вариант, как правило, используется в тех случаях, когда ресурсообеспеченность регионов страны примерно одинаковая или сопоставимая. Власть может быть уверена, что налоги в расчете на душу населения платятся примерно одинаковые, доходы граждан - также более или менее равны. Кооперативная модель, наоборот, применяется, если разница в экономическом развитии регионов заметно выражена. Современный этап экономического развития России больше подходит для применения именно этой модели.
Но в то же время российский закон о бюджете включает положения, которые могут свидетельствовать о достаточно большой самостоятельности регионов касательно политики управления капиталом. Рассмотрим этот аспект подробнее.
Самостоятельность бюджетов в РФ
Самостоятельность бюджетов различных уровней в РФ предполагает, что локальные органы власти (в регионах или муниципалитетах) обладают совокупностью некоторых прав. И это несмотря на то, что понятие бюджета в России практически всегда ассоциируется с высшими органами государственной власти. В чем же выражается самостоятельность регионов и муниципалитетов, о которой идет речь?
Прежде всего, это право осуществлять управление бюджетом, финансовыми резервами, которые есть у локальных властей, самостоятельно. То есть федеральный центр имеет ограниченный ресурс для вмешательства в локальные решения, связанные с финансированием тех или иных проектов. Также финансирование бюджета регионами и муниципалитетами может осуществляться за счет собственных источников. И это в целом приветствуется. Идеальный вариант - когда регион или город может обойтись без субсидий и дотаций.
Еще один важнейший критерий самостоятельности российских бюджетов - тот факт, что принимаются они на каждом из соответствующих уровней политической власти отдельно. На федеральном этим занимаются правительство РФ, Госдума, Совфед, участвует и президент России. В регионах - свои законодательные и исполнительные органы, как и в муниципалитетах.
Следующий момент, отражающий самостоятельность уровней управления государственными денежными потоками, законодательное закрепление права взимать определенные налоги. Также регионы и муниципалитеты наделены полномочиями на свое усмотрение определять доходные и расходные статьи бюджета. Рассмотрим аспект, касающийся тех и других, чуть подробнее.
Доходы и расходы бюджета
За счет чего бюджеты на каждом из уровней извлекают доходы? В основном это различного рода налоги и сборы. То, какие именно будет собирать муниципалитет, регион или же федеральная структура власти, определяется законодателем. Налоги и бюджет - сферы, сильно связанные между собой. Расходы, в свою очередь, отражают социальную направленность финансовой политики государства, транслируемой на уровень регионов и муниципалитетов (а также необходимость поддержания ключевых политических институтов). В России они связаны с денежным обеспечением, главным образом, таких сфер как:
- образование;
- медицина и соцобеспечение;
- оборона;
- работа силовых структур;
- функционирование властных институтов.
Важный нюанс: пенсионное обеспечение формально относят к внебюджетной политике. ПФР и многочисленные НПФ имеют собственные финансовые резервы.
Структура расходов, которая характерна для российской бюджетной системы, может совпадать с таковой в ряде других стран, но не исключены варианты, когда различий также будет предостаточно. Все зависит как раз от того, какая система государственного управления финансами практикуется - децентрализованная или кооперативная. В первом случае, например, такие сферы, как медицина и образование, могут совершенно не зависеть от бюджета, они - частные.
Справедливый бюджет: российский сценарий
Рассмотрим важнейший, по мнению многих экспертов, аспект государственного управления финансами - то самое "бюджетное выравнивание". Посредством каких механизмов оно осуществляется в России? На какую помощь могут рассчитывать регионы, муниципалитеты, если их основной бюджет не имеет достаточного количества доходов, а расходы остаются актуальными?
Основные механизмы, о которых идет речь, будут таковыми.
- Местные бюджеты получают определенный процент (есть определяемые законами нормативы) от тех налогов, которые должны направляться в вышестоящие уровни государственного финансового механизма.
- Дотации от фондов финансовой поддержки - региональных, районных.
- Субсидии, субвенции и дотации от государственных финансовых институтов других уровней.
Мнимая локальность
Таким образом, понятие местного бюджета может быть достаточно условным. Нередки случаи, когда тот или иной регион, город или небольшой населенный пункт в силу объективных факторов социально-экномической или политической природы является преимущественно дотационным. Денежных средств местного происхождения в нем может и не быть вовсе. Но вместе с тем относительная самостоятельность в распределении бюджетных средств у локального субъекта все же будет - о том, какие права у него в этом отношении есть, мы рассказали выше.
Возможен вариант, при котором местные бюджеты получают субсидию, имеющую целевой характер. Например, это может быть финансирование социально значимых проектов. В этом случае для муниципалитета важно, прежде всего, гарантировать выполнение соответствующей программы согласно стандартам, принятым на федеральном и региональном уровнях.
Справедливый бюджет: мировая практика
Рассмотрим теперь механизмы, при помощи которых осуществляется "бюджетное выравнивание" в других странах.
Есть вариант, при котором те или иные регионы наделяются правом вести хозяйственную деятельность в рамках специфических экономических режимов, при которых, например, могут иметь место налоговые льготы. Такого рода поддержка практикуется в КНР, Австралии, некоторых странах Тихоокеанского Региона. Второй механизм - это субсидирование разницы между ожидаемыми доходами и реальными (нормативными). Третий возможный сценарий - федеральный центр снабжает регионы денежными потоками, исходя из расчетной собираемости доходов (на практике - ожидаемой динамики уплаты налогов и их прогнозируемой величины).
