Большинство населенных пунктов в России имеет местные органы власти, которые обладают достаточно широким кругом полномочий в аспекте реализации направлений социально-экономического развития. Есть отдельная отрасль законодательства, которая регулирует данный процесс - муниципальное право. Каковы его особенности и структура?
Определение
Прежде чем говорить о том, что представляют собой методы муниципального права, определимся с основным предметом изучаемой нами темы. Термин, о котором идет речь - достаточно новый для российской юридической науки. И потому, чтобы понять его природу, сначала будет полезно узнать, что означает слово "муниципальный". Оно имеет латинское происхождение: municipium - это, если следовать распространенной трактовке, община, которая управляет собой сама. Таким образом, муниципалитет - это некое общественно-политическое образование (город, сельское поселение, район), наделенное функциями самоуправления.
Понятие муниципалитета практически не было распространено в советской юридической науке. Местное самоуправление так или иначе осуществлялось в рамках системы советов, которая была достаточно строго вертикализирована. Локальных полномочий у городов и районов было не так много. Поэтому муниципальное право РФ, как полагают многие исследователи, все еще претерпевает стадию становления. Хотя, как отмечают многие эксперты, наша страна - если говорить о развитии соответствующих политических институтов - в этом направлении делает значительные успехи. В России есть муниципальные бюджеты и законодательства. Локальные общественно-политические образования в РФ обладают в целом значительной самостоятельностью в принятии ключевых решений в аспекте самоуправления.
Что же такое муниципальное право? Сразу отметим - понимать этот термин можно в нескольких трактовках. В рамках первой его можно понимать как отрасль права, регулирующего отношения субъектов на локальных уровнях, то есть в процессах, отражающих механизмы самоуправления. Другая трактовка термина предполагает понимание под ним учебной дисциплины. Третья - соответственно, научного направления - в юриспруденции. Вместе с тем все три трактовки взаимосвязаны. Дело в том, что их объединяет основной предмет муниципального права - общественные отношения, которые возникают в ходе реализации административной единицей функции самоуправления. В каждой из интерпретаций данный аспект так или иначе затрагивается.
Предмет
Перед нами стоит задача подробно изучить муниципальное право именно в первой трактовке. Чем оно отличается от других отраслей законодательного регулирования? Прежде всего, есть особый предмет и специфические методы муниципального права как отрасли права. Рассмотрим соответствующие категории более подробно.
Сущность предмета мы, в принципе, изложили выше - это комплекс социальных отношений, возникающих в процессе реализации функций местного самоуправления. Вместе с тем можно несколько структурировать данное определение. Дело в том, что понятие "предмет", "метод муниципального права" - явления сложносоставные. В чем это проявляется? На примере предмета можно сказать, что его формируют несколько базовых структурных единиц. Во-первых, это субъекты муниципального права - люди, должностные лица, коллективы, организации и т.д. Во-вторых, это действия лиц, участвующих в процессе самоуправления. В-третьих, это предметы взаимоотношения субъектов муниципального права. Некоторые эксперты выделяют также и четвертый структурный элемент предмета соответствующей отрасли права - общественные события, которые формируют собой факторы возникновения взаимоотношений на уровне местного самоуправления.
Метод
Метод отрасли муниципального права, так же, как и аналогичный компонент других сфер законодательного регулирования, представляет собой способ, с помощью которого некий субъект воздействует на подконтрольный ему объект или взаимодействует на аналогичную себе структурную единицу. Таким образом, как таковых отдельных методов, задействуемых в муниципальном праве, на практике достаточно много. Поэтому перечислять их все не слишком целесообразно. Мы выделим только основные их категории.
Диспозитивный и императивный методы
В частности, базовые методы муниципального права - императивный, диспозитивный. Какой из них в соответствующей отрасли законодательного регулирования преобладает? Есть мнение, что, поскольку местное самоуправление в целом публичный институт, то для него в большей степени свойственны императивные методы. Их сущность в том, что, во-первых, предполагается неравенство между субъектами, формирующими взаимоотношения, а во-вторых, имеют место правила и нормы, обязательные к исполнению - обычно на уровне законов.
Как правило, система муниципального права включает следующие основные императивные методы. Во-первых, это предписание. Его сущность - в установлении норм и алгоритмов действий, адресованных субъектам правоотношений, нарушение которых (или заметное отклонение) будет противоречит законодательству. Во-вторых, это запрет. Его сущность - в установлении ограничений на действия, которые может осуществлять субъект правоотношений при наличии механизмов ответственности.
Диспозитивные методы муниципального права, в свою очередь, также делятся на несколько разновидностей. Во-первых, это дозволение. Его сущность в том, что субъекты правоотношений наделяются равными возможностями в аспекте совершения некоторых действий (а также принятия решений о том, чтобы не производить никаких активностей). Дозволение может носить характер определенного. В этом случае субъект может выбирать действие из предложенного спектра. Возможно также и неопределенное дозволение - когда субъект может делать то, что желает. Во-вторых, это согласование. Данный метод правового регулирования муниципального права предполагает, что два субъекта должны прийти к общему пониманию по некоторому вопросу. В-третьих, это рекомендации. Этот метод подразумевает, что субъекты правоотношений имеют некие желательные к исполнению модели поведения с точки зрения законодателя. В-четвертых, это поощрение. Его суть: если субъект правоотношений изберет некоторую модель поведения, то он может рассчитывать на некие преференции и льготы от законодателя.
По мнению некоторых экспертов, есть также еще один метод, который содержит муниципальное право как отрасль права. Речь идет о механизме гарантий. Но сущность данного метода, главным образом, характеризует взаимоотношения не столько субъектов, локализованных внутри муниципалитета, сколько самой общественно-политической единицы, занимающейся самоуправлением, и государства. Основная идея здесь - федеральная или общенациональная власть гарантирует муниципалитету право реализовывать соответствующие полномочия.
Муниципальное право как система
По мнению современных юристов, муниципальное право формирует собой отдельную систему норм и отношений. Даже при сравнительно молодой конфигурации структуры государственного устройства в РФ в нашей стране данная закономерность также наличествует. Система муниципального права - это сложносоставное явление. В его структуре выделяют следующие основные компоненты.
Во-первых, это демократические механизмы, формирующие процесс местного самоуправления. На этом уровне определяются основные субъекты правоотношений. Во-вторых, это ресурсы местного самоуправления - бюджетные, территориальные, кадровые и т.д. На этом уровне, как правило, определяется потенциал для совершения субъектами правоотношений неких активностей. В-третьих, это полномочия местных органов. На этом уровне в значительной степени определяется то, какие методы муниципального права могут применяться в преимущественном порядке.
Законодательные источники
Муниципальное право как отрасль права подразумевает наличие соответствующих законодательных источников, формирующих совокупность норм, которые фиксируют и регулируют отношения между субъектами самоуправления. В числе таковых могут быть конституционные источники, федеральные, региональные и местные законы РФ, указы Президента, постановления Правительства.
Источники местного права классифицируются юристами на две основные группы.
Типы нормативных актов
Во-первых, это как таковые нормативные акты, которые представляют собой односторонние, волевые распоряжения в адрес всех или некоторых субъектов правоотношений, должностных лиц. Данного вида источники, в свою очередь, подразделяются на систематизированные, представляющие собой комплекс правовых норм, которые затрагивают ключевые, общие для большинства субъектов вопросы, а также на отраслевые - те, что регулируют процессы в отдельных сегментах. Некоторые юристы предпочитают подразделять нормативные акты, исходя из их юридической природы. В частности, источники могут быть изданы парламентами муниципалитетов или же быть подзаконными правовыми актами, которые издают органы исполнительной власти. Есть еще один критерий классификации нормативно-правовых актов - уровень, на котором они принимаются. Источник права может быть издан федеральным органом власти, региональным, муниципальным или же посредством одного из прямых демократических институтов - референдума, народного схода.
Во-вторых, это муниципально-правовые соглашения. Они представляют собой договоры, которые регулируют уровень полномочий муниципалитетов соотносительно с управлением на уровне государственной власти. Безусловно, природа нормативно-правовых актов второго типа во многом определяет сущность первых. Для того чтобы эффективно управлять какой-то сферой, муниципалитет должен иметь соответствующие полномочия. Если, скажем, у какого-то города или района власть отберет право решать вопросы, связанные, например, со сферой образования, то локальные нормативные акты, регулирующие соответствующую отрасль, муниципалитет разрабатывать в принципе не будет.
Есть предлагаемый некоторыми исследователями критерий классификации норм в зависимости от уровня их воздействия на процессы. В рамках данной концепции, регулирование осуществляются на следующих основных уровнях.
Во-первых, это правовые нормы, которые фиксирует положение муниципальных органов власти в национальной политической системе, определяют структуру органов власти в локальных общественно-политических единицах. Это могут быть конституционные источники, федеральные законы и подзаконные акты. Также к этой категории нормативных актов эксперты относят те, что раскрывают суть имеющих отношение к муниципальному праву терминов.
Во-вторых, это правовые нормы, которые фиксируют то, как должны формироваться ключевые институты власти в рамках муниципалитетов - посредством выборов или назначений, то, как долго выполняют свои функции должностные лица, какие полномочия есть у них, каковы их предметы ведения.
В-третьих, это нормы гарантирующего типа. Выше мы сказали, что такое метод правового регулирования муниципального права как гарантии. Речь здесь идет в большинстве случаев о нормах общенационального или регионального уровня, которые отражают самостоятельность местной власти в аспекте функционирования ключевых локальных политических институтов - парламента, исполнительных органов, судов.
Также существуют нормы, фиксирующие ответственность местных властей и должностных лиц. Муниципалитеты могут быть подотчетны как собственным гражданам, так и государству в целом. В некоторых случаях законом определяются механизмы ответственности местных властей также и перед организациями.
Цели муниципального права
Сущность и основные методы муниципального права мы изучили. Рассмотрим теперь иной нюанс - цели, определяющие необходимость функционирования институтов законодательного регулирования местного самоуправления. А также соответствующие им задачи.
Для начала изучим то, какова основная цель создания института муниципального управления. Согласно распространенной точке зрения, она заключается в повышении уровне жизнеобеспечения граждан, живущих в рамках локальной общественно-политической единицы - города, района, сельского поселения. Соотносительно с этой целью есть ряд ключевых задач, таких как, например, развитие социальной инфраструктуры, локальной экономики, охрана природы, совершенствование системы занятости и т. д. Для того чтобы указанные задачи выполнить и достигнуть, таким образом, цели, местными органами власти задействуются механизмы управления. Собственно, их правовое обеспечение определяется спецификой системы муниципального права. Таким образом, основная цель муниципального права - законодательное обеспечение деятельности местных органов власти, легитимизация процедур управления.
Муниципальное право и другие сферы регулирования
Каким образом соотносится муниципальное право и другие сегменты законодательства? Как считают многие юристы, отрасль, о которой идет речь, относится к категории дополнительных. Предмет и метод муниципального права, таким образом, вторичны по отношению к аналогичным явлениям для других сегментов законодательства. Они появились в результате эволюционных изменений в механизмах местного самоуправления. Взаимодействующие с муниципальным отрасли права - конституционное (оно определяет ключевые начала, влияющие на механизмы самоуправления), административное, гражданское, трудовое, финансовое и другие.
Если говорить о конституционном праве, то оно во многом отвечает за уровень полномочий, которым обладают местные органы власти. Выше мы назвали, перечисляя методы муниципального права, метод гарантий. Он во многом основан на действии конституционных положений. Административное право - также в числе наиболее близких отраслей соотносительно с муниципальным. С чем это связано? Дело в том, что один из ключевых признаков местных органов власти - административная правосубъектность. То есть мэрии, городские советы и прочие структуры власти на уровне муниципалитетов могут задействовать в своей работе административное законодательство, налагать соответствующие взыскания на граждан или же должностных лиц. Гражданское, в свою очередь, право также тесно взаимодействует с муниципальным. Основная область их взаимосвязи - нормативные положения законов, которые определяют гражданско-правовой статус общественно-политической единицы, а также конкретных органов управления, в ней учрежденных.
Муниципальное право как наука
Выше мы обозначили, что под термином "муниципальное право" может также пониматься научная дисциплина. Изучим и этот аспект. Муниципальное право - это область юридической науки. В России, как считают многие эксперты, оно выделилось в самостоятельный сегмент в 90-х годах. Хотя проблематика, связанная с процессами местного самоуправления, имеет долгую историю. Прообразы современных муниципалитетов существовали еще в Российской Империи, некоторого рода сходство с таковыми были также и у советов при СССР - соответствующий исторический опыт современными исследователями права также берется в рассмотрение. Более того, ключевыми источниками, отражающими сущность соответствующей отрасли, оказавшими влияние на критерии, позволившие современным исследователям выделить предмет и метод муниципального права, во многих российских юридических школах являются книги, изданные именно в Российской Империи. Вместе с тем ученые дореволюционного времени, как полагают эксперты, не выделяли отрасль, о которой идет речь, в самостоятельную научную дисциплину. Соответствующая проблематика затрагивалась, главным образом, при задействовании методов государственного, а также административного права.
Как мы уже сказали в начале статьи, в СССР муниципальные процессы в современном понимании фактически отсутствовали. Однако советские ученые также сформировали ценный для российских исследователей опыт в аспекте изучения проблематик, связанных с активностями субъектов правоотношений на локальном уровне. Какие методы муниципального права как науки задействуются современными российскими учеными? Как правило, они делятся на общенаучные - такие как диалектика, конкретизация, системный метод, и специальные - это статистика, историко-юридический анализ, нормативно-логическое исследование и т.д. Соответствующий инструментарий российских исследователей постоянно совершенствуется.
