В России защите интересов несовершеннолетних уделяется особое внимание. Кроме детских омбудсменов, в регионах работают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН). Эти структуры являются постояннодействующими. Правовой их статус закреплен в ФЗ № 120. Непосредственная деятельность комиссий регламентируется региональным законодательством.
Правовой статус КДН
В ФЗ № 120 в системе предупреждения безнадзорности и правонарушений подростков на первом месте стоят КДН и ЗП. Комиссии координируют и контролируют работу других входящих в систему органов и учреждений:
- Соцзащиты.
- Управления в сфере образования.
- Опеки и попечительства.
- Управления здравоохранением.
- По делам молодежи.
- Внутренних дел.
- Службы занятости.
- Контроля оборота наркотических, психотропных веществ.
- Уголовно-исполнительной системы (спецшколы для "трудных детей", воспитательные колонии, следственные изоляторы).
Полномочия комиссий закреплены в ФЗ № 102, КоАП и прочих нормативных актах.
Изменения законодательства
В 1999 г. был введен в действие указанный выше ФЗ № 120. Одним из недостатков нормативного акта эксперты считают отсутствие закрепленной трехуровневой системы КДН и ЗП. При этом, отменив прежний порядок формирования комиссий муниципальными органами, законодатель не предложил новых правил.
В 2013 г. правительственным Постановлением № 995 было утверждено Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних. Закон № 120, как и Постановление, однако, не содержит упоминаний о Правительственной КДН, т. е. об органе, сформированном на федеральном уровне. О нем говорится в Постановлении от 2006 г. № 272.
КоАП
В Кодексе предусмотрено три вида комиссий: городские, районные и КДН районов в городах. В КоАП эти органы квалифицируются как коллегиальные административные.
В 1 части ст. 23.2 Кодекса, в частности, сказано, что городские (районные), а также районные в городах КДН уполномочены рассматривать дела о правонарушениях, совершенных подростками, а также дела о нарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 20.22, 5.36, 6.23, 6.10 КоАП.
В ряде муниципалитетов предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется в рамках КоАП с учетом сложившейся практики разрешения дел. Это еще раз подтверждает отсутствие четкого и единого механизма реализации прав несовершеннолетних.
Назначение
В функциональном плане КДН – это структуры, призванные реализовывать меры профилактики правонарушений, предупреждения безнадзорности несовершеннолетних. Комиссии также призваны содействовать осуществлению и защите прав подростков.
По сути, КДН – это исполнительный орган, т. е. управленческая структура, наделенная государственно-властными полномочиями. Именно на такие институты Конституция возлагает обязанность по реализации мер обеспечения законности, защиты свобод и прав граждан, охране собственности, борьбе с преступностью. Учитывая серьезность и единство координирующей функции в работе КДН и ЗП, рассредоточение задач между структурами разной правовой природы представляется нецелесообразным.
По мнению ряда экспертов, комиссии по своей природе не являются ни общественными, ни государственными органами. Авторы считают, что их нельзя отнести к какой-либо ветви власти. КДН – это специальные образования, обладающие властными полномочиями. Однако их компетенция не выходит за пределы системы профилактики. Соответственно, комиссию можно рассматривать в качестве органа, но не относящегося к госвласти. Он необходим для обеспечения функционирования системы профилактики, организации процессов, ориентированных на реализацию задач, поставленных перед ней.
Особенности функционирования
Одним из направлений работы КДН является исполнительно-распорядительная деятельность. Она проявляется в рамках реализации компетенции.
Деятельность направлена на выполнение задач, поставленных перед комиссиями, изложенных в президентских указах, федеральном законодательстве, правительственных постановлениях, нормативных документов регионального и муниципального уровней.
К основным задачам следует отнести:
- Обеспечение единого подхода к решению проблем профилактики правонарушений среди несовершеннолетних в школе и иных образовательных учреждениях.
- Защита интересов и прав подростков на всей территории РФ.
Управленческие задачи
Сформированная в РФ система КДН, осуществляя межотраслевую координацию, является субъектом управления. В качестве объекта и в административно-политической, и в социальной сфере выступает деятельность учреждений и органов системы профилактики правонарушений среди несовершеннолетних в школах, других учебных заведениях, в семье. Она включает в себя:
- Реализацию мер защиты и восстановления интересов и прав подростков.
- Выявление и устранение условий и обстоятельств, способствующих возникновению беспризорности, безнадзорности, совершению антиобщественных действий несовершеннолетними.
Полномочия
В их число входят:
- Реализация мер по координации работы профилактических учреждений и органов.
- Организация контроля за условиями обучения, воспитания, содержания подростков, обращением с ними в спецшколах для "трудных детей", прочих специальных воспитательных учреждениях.
- Защита и восстановление интересов и прав подростков.
- Выявление и устранение условий, способствующих совершению противоправных действий родителями и представителями детей.
По всем вопросам, входящим в компетенцию, КДН принимают постановления, положения которых являются обязательными для соблюдения госорганами, местными структурами власти, учреждениями, предприятиями, организациями вне зависимости от их формы собственности, а также гражданами. Учитывая широкий круг полномочий, нельзя согласиться с мнением о том, что комиссии не относятся к системе исполнительной власти.
Принципы организации и деятельности КДН
Юристы выделяют 3 их категории:
- Общие принципы. В их число входят демократизм, гласность, законность.
- Принципы формирования комиссий. В их числе единство профилактической системы, коллегиальность, господдержка деятельности местных структур власти и общественных организаций, ответственность служащих за нарушение интересов и прав подростков.
- Принципы реализации полномочий.
В число последних входят:
- Гуманное обращение с подростками.
- Уважительное отношение к ребенку о стороны родителей и других законных представителей.
- Конфиденциальность сведений о подростке, членах его семьи.
- Обеспечение постоянного взаимодействия с родителями и другими законными представителями по вопросам, касающимся защиты свобод и прав несовершеннолетнего.
- Индивидуальный подход в воспитании подростка.
Координационная деятельность
Многоуровневая координация, взаимодействие и сотрудничество органов являются приоритетными направлениями в системе профилактики правонарушений и безнадзорности подростков. Связано это с множественностью субъектов процесса, общностью целей деятельности структур, многообразием функций и задач, методов, форм их реализации.
Необходимость в координации вызвана в первую очередь тем, что воспитательно-профилактическая работа в социальной сфере осуществляется разными муниципальными, государственными, общественными организациями. Их деятельность обладает разноуровневым, многоцелевым характером.
Цель координации определяется как реализация госполитики по предупреждению правонарушений, безнадзорности подростков, защите их интересов и прав на основе законности, взаимодействия, согласованности всех субъектов, участвующих в процессе, под руководством КДН. Непосредственным организаторов всей этой деятельности является государство.
Административно-юрисдикционная деятельность
В рамках ее осуществления выделяют производства по:
- Делам об административных нарушениях.
- Жалобам.
Юрисдикционные полномочия КДН носят комплексный характер. Этим комиссии отличаются от прочих субъектов административно-юрисдикционной деятельности.
Состав
В структуру КДН входят: председатель, его заместитель (один или несколько), ответственный секретарь и члены.
В комиссии могут присутствовать представители различных органов. Как правило, в состав КДН входят руководители (заместители начальников) учреждений и органов системы профилактики, сотрудники других муниципальных и госорганов, представители общественных, религиозных организаций. Членами комиссии могут являться любые граждане, которые имеют опыт работы с подростками, депутаты представительных органов и иные заинтересованные субъекты.
На федеральном уровне действует Правительственная КДН. Председателем комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве является Ольга Голодец.
КДН работают с несовершеннолетними – весьма специфичной категорией граждан. При этом комиссии обладают полномочиями по привлечению подростков к административной ответственности. Все эти действия предполагают повышенную ответственность. В этой связи к кадровому составу КДН предъявляются жесткие требования. Они касаются не только знания правовых вопросов, но и особенностей возрастной психологии поведения, отклоняющегося от нормы.
Индивидуальная профилактическая работа с несовершеннолетними, состоящими на учете
В каждом учреждении и органе, входящем в систему профилактики, должна быть разработана индивидуальная программа на каждого подростка. В этом документе присутствует информация о:
- Подростке и его семье.
- Основаниях и причинах проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетним, состоящим на учете.
- Плане мероприятий, ответственных исполнителях.
- Результатах работы.
Сроки мероприятий устанавливаются, в соответствии с ФЗ № 120, по усмотрению субъекта, их реализующего. В качестве ориентиров выступают периоды:
- Необходимые для оказания социальной и другой помощи подросткам.
- До устранения условий и причин, способствовавших правонарушениям, безнадзорности, беспризорности, антиобщественным действиям подростков.
- Необходимые для устройства несовершеннолетних.
Предельный срок устанавливается законодательством при:
- Достижении гражданином совершеннолетия.
- Наступлении иных обстоятельств, оговоренных законодательством.
В число последних, к примеру, относят вменение наказаний в виде обязательных, исправительных работ, условного осуждения с испытательным сроком. На протяжении периода их отбывания с подростком проводится работа. Как правило, она выражается в форме бесед с трудными подростками и их родителями, регулярной проверки соблюдения предписаний суда или иного уполномоченного органа.
Динамика индивидуальной работы
В рамках профилактической деятельности определяются причины и обстоятельства, в связи с которыми подросток оказался в социально опасных условиях. К ним относят:
- Медико-биологические факторы. В частности, речь о группе здоровья, наследственности, врожденных патологиях, нарушениях в физическом и психическом развитии, условиях рождения ребенка и так далее.
- Социально-экономические причины и условия. К ним относят пребывание подростка в неполной или многодетной семье, семье, не имеющей жилья, с неработающими родителями, с детьми от повторных или прежних браков, с родителями, ведущими асоциальный образ жизни. Социально-экономическими предпосылками являются также неприспособленность подростка к жизни, попытки суицида, бродяжничество, употребление наркотиков или спиртного.
- Психологические факторы. Среди них можно назвать отчуждение от общества, неприятия себя, эмоциональную неустойчивость, нарушение контактов с окружающими, отсутствие положительных результатов социальной адаптации, негативное влияние друзей и пр.
- Педагогические факторы. К ним относят неспособность справляться с учебной нагрузкой, неуспеваемость, несоответствие условий осуществления образовательной деятельности психофизиологическим особенностям подростков, отсутствие интереса к школьным предметам и пр.
В рамках профилактической работы выявляются актуальные проблемы ребенка, разрабатываются меры поддержки и коррекции.
Пробелы в законодательстве
В настоящее время существует множество нерешенных проблем в сфере профилактики правонарушений подростков и их безнадзорности. В большинстве случаев они обусловлены пробелами в действующем законодательстве.
По мнению многих экспертов, на официальном уровне необходимо закрепить компетенцию КДН на каждом уровне, определить конкретные их обязанности и права. Следует провести анализ деятельности структур, выявить дефекты в их работе, приводящие зачастую к некомпетентному разрешению дел о правонарушениях.
На федеральном уровне не закреплен порядок рассмотрения дел КДН.
Федеральное законодательство должно обеспечивать не только защиту, но также и охрану интересов и прав подростков при разбирательстве материалов о правонарушениях и применении мер воздействия.
Заключение
На практике КДН и ЗП нельзя назвать координирующими органами в полной мере. Комиссии сегодня реализуют только контрольные функции.
Как показывает анализ работы КДН по России, далеко не всегда уполномоченные структуры отслеживают и владеют сведениями о суицидах среди подростков, иногда не проверяется информация о жестоком обращении с несовершеннолетними в семье. Многие КДН считают приоритетным направлением в своей деятельности реализацию административно-карательных функций. Ключевыми же задачами комиссий являются обеспечение координации работы учреждений и органов системы профилактики, защита и охрана интересов и прав подростков. Некоторые служащие оценивают свою деятельность только по числу рассмотренных материалов и вынесенных решений по привлечению детей или их родителей к административной ответственности.
Работа комиссий должна приносить результат. Для этого, безусловно, необходима корректировка законодательства не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях.
