Прокуратура являет собой одну из самых интересных правовых систем в современной России. Это своеобразная совокупность органов, осуществляющих высший надзор за соблюдением законодательства. При этом прокуратура не входит ни в одну ветвь государственной власти, она является обособленной и независимой структурой. В нашем материале будет подробно рассказано о понятии, направлениях и отраслях прокурорского надзора.
Общая характеристика надзора
Для начала следует дать краткую характеристику основному полномочию органов прокуратуры. Надзором называют форму деятельности по сохранению законности, а также поиску, ликвидации и предупреждению нарушений норм права. Существует несколько направления прокурорского надзора:
- за реализацией функций федеральными ведомствами и министерствами, государственными органами и инстанциями местного самоуправления;
- за исполнением норм законов инстанциями, реализующими дознание, розыск и следствие;
- надзор за соблюдением свобод, прав, а также законных интересов человека;
- за исполнением норм законов администрациями и инстанциями, которые исполняют наказания, назначенные судом.
Помимо осуществления названных выше направлений прокурорского надзора, отдельные должностные лица принимают участие в рассмотрении и разрешении гражданских жалоб и обращений.
Если были выявлены случаи нарушения закона, то в рамках надзора работники прокуратуры переходят к следующему этапу своей деятельности, именуемого реагированием. Реагирование включает в себя четыре вида деятельности: представление, протест, предостережение и постановление. Прокурор имеет возможность обратиться в судебную инстанцию с исковым заявлением, чтобы защитить права конкретного гражданина или неопределенного круга лиц.
Основные направления деятельности прокурорского надзора не стоит путать с контролем над законностью, который осуществляется иными инстанциями государственной власти. Контроль всегда объемнее и шире надзора, он вбирает в себя возможность не только ставить вопрос о ликвидации нарушений, но и непосредственным образом устранять их при помощи властных методов.
Если кратко, основные направления прокурорского надзора включают в себя лишь постановку вопроса об имеющихся или потенциальных моментах несоблюдения закона, а также наличие предложений по их устранению. Реальными же полномочиями по ликвидации нарушений прокуратура не обладает.
Специфика процедуры прокурорского надзора
Направления деятельности рассматриваемых органов не включают в себя функции по реализации правового контроля. Прокуратура обладает рядом особенностей, позволяющих понять специфику ее полномочий. Во-первых, органы не обладают никакими функциями административного характера. Вследствие этого непосредственное вмешательство в организаторскую и оперативно-хозяйственную деятельность иных органов будет противоречить закону.
Во-вторых, основные направления функции прокурорского надзора не включают в себя устранение вскрытого нарушения. Рассматриваемые инстанции обязаны лишь обнаружить факт несоблюдения закона, придать его огласке и зафиксировать в документах. Далее дело должно быть передано в суд или соответствующий государственный орган.
Есть, однако, некоторые исключения. Прокуратура способна исполнять надзор за расследованием уголовных дел и частично за процедурой исполнения наказания. В данном случае прокурор имеет некоторые властные полномочия, но реализовывать их может, опять-таки, применяя метод огласки.
Наконец, в-третьих, работники прокуратуры действуют от имени федерального государства. Вся рассматриваемая система органов имеет целостный, неделимый и унитарный характер. Подведомственные органы напрямую подчиняются центральной администрации. Вследствие этого реализация основных направлений отрасли прокурорского надзора происходит достаточно эффективно и просто.
Предметом и объектом надзора является деятельность органов, осуществляющих контроль. Выстраивается некая система, которая включает в себя сдержки и противовесы.
Итак, органы прокуратуры ввиду особенностей своей деятельности объединяют усилия контролирующих органов: центральных, региональных и местных. Сам работник прокуратуры осуществляет надзор за реализацией всех нормативных актов, действующих на территории современной России. Все направления прокурорского надзора сводятся, так или иначе, к обеспечению законности. Это явление включает в себя совокупность нормативных актов, процедуру проведения их в жизнь, а также ответственность за допущенное нарушение норм права.
Надзор за исполнением законности
Законность - это мощный социальный регулятор, дисциплинирующий фактор, который требует строгого соблюдения социальной и государственной дисциплины. Законность способствует росту гражданской активности, удерживает их от беззакония и произвола.
Прокурорский надзор за единообразным и точным соблюдением законов распространяется на объемную сферу общественной, государственной и частной деятельности. Разнообразие сфер обуславливает нужду обособления в рамках единого по сути надзора определенных его направлений и участников. При этом объект надзора, законность, получает "специализацию" с учетом конкретной работы поднадзорного объекта. Это, например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах лишения свободы и т. д.
Для анализа первого направления деятельности прокурорского надзора необходимо обратиться к статье 21 ФЗ "О прокуратуре РФ". Здесь сказано, что Генеральный прокурор и подчиненные ему должностные лица должны осуществлять надзор за исполнением законов федеральными, представительными, исполнительными, военными и прочими ведомствами. В предмет надзорной деятельности включается обеспечение законности различных предприятий вне зависимости от их подчиненности, структуры, характера деятельности и т. д.
Первой задачей в рассматриваемом направлении является сохранение и обеспечение норм действующей Конституции РФ и прочих нормативных актов. Другая важная функция - обеспечение единообразного и точного исполнения законов гражданами и должностными лицами.
Для реализации двух представленных задач прокуроры наделяются достаточно обширными полномочиями. Например, они могут беспрепятственно входить на территории служебных организаций, иметь доступ к частным документам и материалам, знакомиться со сведениями и фактами правонарушений и т. д.
При установлении факта преступного деяния прокурор возбуждает уголовное дело или начинает производство об административном нарушении. При выявлении противозаконных явлений прокурор издает соответствующие акты. Согласно ФЗ "О прокуратуре РФ", к рассматриваемому направлению прокурорского надзора в РФ относят протест, представление и постановление.
Протест - что это?
Как уже было сказано, важнейшим направлением деятельности работников рассматриваемой системы является исследование нормативных актов на предмет законности. Если прокурор обнаружит правовой акт, противоречащий или несоответствующий конституционным нормам, сформированный государственной властью, инстанцией местного самоуправления, общественной организацией или локальным предприятием, то будет вынесен протест - документ, свидетельствующий о незаконности изданного акта.
Протест выносится как прокурором, так и его непосредственным заместителем. При этом работники прокуратуры формируют акты в рамках своих полномочий. Так, работник конкретного района в отдельно взятом регионе может выносить протест только на своей территории, а генеральный прокурор - на территории всей страны.
Протест подлежит обязательному анализу в первые десять дней с момента его поступления в судебную инстанцию. Если же он подается в представительный орган региона или инстанцию местного самоуправления, то рассмотрение требуется уже на ближайшем заседании. В исключительных случаях, когда какой-то нормативный акт может навредить гражданам, прокурор способен требовать рассмотрения протеста в максимально короткие сроки.
О результатах протеста сообщается в прокуратуру. Составляется документ в письменной форме, в котором сообщается о результатах проведенного анализа. Следует также отметить, что прокурор может в любой момент отозвать свой протест. На отзыв способен только непосредственный автор, а не любой работник прокуратуры. Такое правило было установлено совсем недавно. Необходимо оно для сохранения и качественного развития процедуры подачи протеста как основного направления прокурорского надзора. Должна сохраняться правовая самостоятельность каждого работника. Она повлияет на снижение возможных коррупционных проявлений и фактов превышения полномочий.
Представление
Согласно статье 24 ФЗ "О прокуратуре", вторым направлением прокурорского надзора является представление. Это юридический акт об устранении нарушений норм законодательства, причин возможных нарушений и условий, им способствовавших. Представление вносится в государственный или общественный орган для устранения имеющихся нарушений и создания условий, которые обеспечивали бы неуклонное исполнение законов в будущем.
Каждое прокурорское представление подлежит безотлагательному анализу. В течение месяца должны быть приняты все меры по ликвидации нарушений закона, а также условий и причин, которые могли бы им способствовать. Об итогах рассмотрения представления нужно сообщить в письменной форме. Также в документ могут включаться требования работников прокуратуры о привлечении отдельных лиц к ответственности - материальной, дисциплинарной или административной. Специальные постановления о возбуждении видов преследования в данном случае не требуются.
Прокурор может участвовать в заседаниях, которые были сформированы благодаря его представлению. Во время заседаний он имеет право на высказывание своей точки зрения, представление доказательств и т. д.
Представление может содержать материалы, которые послужили основанием для возбуждения всего делопроизводства. Также здесь могут быть результаты проведенной проверки, анализ сведений о соблюдении законности, конечные данные о ходе расследования преступления, название и характеристика нарушенного закона, изложение причин и условий, способствовавших нарушению, меры по предупреждению закона и т. д.
Постановление и предостережение
Третий тип документа, выносимый работником прокуратуры в процессе реализации основного направления отрасли прокурорского надзора, именуется постановлением. Это мотивированное решение о начале процедуры об административном или дисциплинарном правонарушении. Постановление подлежит рассмотрению уполномоченной на то инстанцией или должностным лицом в срок, который установлен законом. Об итогах рассмотрения прокурору сообщается в письменной форме.
Регламентирует вынесение постановления статья 25 Федерального Закона "О прокуратуре РФ". Здесь говорится о том, что постановление должно содержать наименование формируемого документа, а также время, место, дату и имя составителя. Также в документе указываются юридические обоснования ответственности должностного лица, предложение прокурора о рассмотрении постановления в указанный в законе срок, указание на нарушенный закон, должностное положение и классный чин работника прокуратуры, а также его подпись. В некоторых случаях возможно вынесение постановления по уголовному делу. Здесь следует руководствоваться статьей 112 УПК РФ.
Чем постановление отличается от представления? Если первая форма имеет своей целью требование непосредственной ликвидации нарушений, то представление - это реагирование на возможные или потенциальные моменты несоблюдения законодательства. Оно ориентировано на превентивную роль документа или какого-либо явления. Однако это работает не всегда. Представление вполне может выноситься для устранения уже имеющихся недостатков, то-есть причин и условий нарушения закона. Требования, изложенные в представлении, должны быть выполнены в полной мере и в максимально короткие сроки. Если они не выполняются, то прокуратура формирует постановление о возбуждении дела.
Таким образом, постановление и представление - это похожие, но независимые друг от друга документы. Совершенно необязательно, чтобы прокурор формировал их один за другим. Все будет зависеть от конкретной ситуации и тяжести допущенного нарушения.
Понятие и отрасли прокурорского надзора обладают многогранным характером. Заранее были сформированы несколько типов документации, конкретные формы которых можно применять для разрешения той или иной ситуации.
Последней формой прокурорского реагирования является предостережение. В этом случае прокурор или замещающее его лицо составляют документ в письменной форме, в котором сообщают о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения изложенных в предостережении требований, человек, которому поступил документ, может быть привлечен к ответственности согласно законным нормам Российской Федерации. Причем само лицо уже является субъектом прокурорского надзора - направления деятельности прокуратуры.
Чаще всего предостережения выносятся людям, которые неоднократно совершают правонарушения, чаще всего похожие или одинаковые. Например, гражданин занимается незаконной политической агитацией. За это на него накладываются санкции, а после выносится предостережение о недопущении повторения противоправных деяний.
Надзор за соблюдением гражданских прав
Разобравшись с основными формами реагирования, следует уделить чуть больше внимания понятию и основным направлениям прокурорского надзора. Немалую роль здесь играет процедура надзора за соблюдением свобод, интересов и прав человека и гражданина. В процессе выполнения указанной задачи работники прокуратуры рассматривают и проверяют жалобы, сообщения и заявления о притеснении прав и свобод людей. Пострадавшим разъясняется порядок защиты их прав и свобод, принимаются меры по предупреждению и пресечению нарушений, виновные привлекаются к ответственности. При этом сам прокурор действует строго в рамках вверенных ему полномочий.
Какие формы реагирования применяются в описанном случае? Чаще всего это протест и представление. Протест выносится на акт, который нарушает права и свободы граждан. Итак, одновременно реализуется направление прокурорского надзора за исполнением законов. Представление направлено на устранение уже допущенных нарушений, а также на создание условий, способствовавших недопущению моментов несоблюдения законов в дальнейшем.
Итак, что относится к направлениям прокурорского надзора? Это взаимосвязанные между собой цели, а именно надзор за порядком и обеспечение законности. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод людей, выполнение оперативно-розыскных мероприятий, расследования, прием заявлений и прочие действия, указанные в статье 29 ФЗ "О прокуратуре РФ".
Надзор за следствием и исполнением наказаний
В рамках такого направления подотрасли прокурорского надзора, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина, следует выделить еще одну важную функцию. Это надзор за процедурами следствия и дознания, а также обеспечение законности при исполнении решений суда.
Существует несколько прокурорских актов, которые применяются во время надзора за дознанием и следствием. Вот что здесь следует выделить:
- Указание - обращение работника прокуратуры, выдаваемое в письменной форме в связи с расследованием или возбуждением дела. Является обязательным для следователя и дознавателя. Несогласие с выданным указанием приравнивается к отказу от выполнения работы.
- Утверждение - применяется прокурором в тех случаях, когда органу следствия или дознания нужно принять обвинительное заключение. Прокурор, по сути, соглашается с результатами работы органов.
- Санкция - согласие прокурора на ограничение в конституционных правах или законных интересах обвиняемого или подозреваемого. Может заключаться в виде отстранения от должности, дисквалификации, заключения под стражу и т.д.
- Представление - требование работника прокуратуры, вносимое в государственный или общественный орган о принятии мер по ликвидации нарушений закона.
- Постановление - решение о возбуждении делопроизводства.
Реализация всех представленных выше полномочий позволит реализовать основные направления прокурорского надзора.
Краткая характеристика статьи 34 ФЗ "О Прокуратуре РФ" дает понимание того, что прокуратура осуществляет также надзорную деятельность за учреждениями и органами, которые исполняют наказания, а также реализует иные меры принуждения, назначаемые судебной инстанцией. К направлениям прокурорского надзора относятся в данном случае проверка на законность нахождения лиц под стражей, исследование предварительного заключения, анализ исправительно-трудовых мер, а также соблюдение прав и обязанностей задержанных и арестованных лиц.
В числе прочих полномочий работников прокуратуры следует выделить уголовное преследование в соответствии с полномочиями, сформированными уголовным законодательством, участие прокуроров в рассмотрении дел судебными инстанциями, а также координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Общеправовые принципы надзора
Соотношение направлений и отраслей прокурорского надзора базируется на ряде принципов - общих положений, закрепленных законом, которые определяют организацию, а также содержание деятельности органов прокуратуры. В системе четко разделяются общеправовые и специальные принципы. Специальные делятся на функциональные и организационные.
Первым общеправовым принципом является законность. Он выражается в требовании точного исполнения правовых норм в организации прокуратуры и при реализации надзора. Особое значение этот принцип имеет в судопроизводстве.
Второй принцип именуется демократизмом. Согласно первой статье Конституции РФ, Россия является демократическим, правовым и социально направленным государством. Любое направление прокурорского надзора должно быть реализовано в интересах народа, а также от его имени.
Последний общеправовой принцип именуется публичностью. Прокуратура в целях охраны государства, общества и личности обязана по долгу службы действовать максимально открыто. Итоги того или иного задания должны разглашаться, чтобы не возникало вопросов о превышении полномочий, коррупционной составляющей, допущенных нарушениях и т. д.
Специальные принципы надзора
Первым специальным принципом является единство и централизация осуществляемого полномочия. Органы прокуратуры формируют единую централизованную федеральную систему и работают на основе подчинения нижестоящих должностных лиц вышестоящим. Данное положение зафиксировано в статье 4 ФЗ "О прокуратуре РФ".
С принципом о единстве и централизации граничит процессуальная самостоятельность. В данном случае говорится о том, что каждый прокурор как субъект судебного рассмотрения дел действует независимо. Он имеет право на отстаивание своей позиции, которая складывается в его сознании по итогам личного участия в деле. Никакое вышестоящее должностное лицо не вправе принудить нижестоящего к принятию того или иного решения.
Принцип единства и централизации является организационным, а независимость - функциональным. В эту же группу входит принцип гласности прокурорского надзора. Он смыкается с идеями об организации и деятельности прокуратуры, но тесно связан с принципом демократизма. Открытость и гласность - это непременные признаки любого демократического общества. На принципе гласности формируются многие формы и методы прокурорского надзора, а именно проверка состояния законности, рассмотрение и анализ жалоб и заявлений, вынесение протестов и представлений, рассылка предостережений и т. д.
При расследовании преступных деяний с разрешения прокурора могут предаются гласности определенные данные, которые приобретаются следователем. Выступления с помощью СМИ - печати, телевидения или радио - поспособствуют скорейшему раскрытию преступлений, а также обнаружению лиц, которые их совершили.
Принцип гласности имеет и еще один важный аспект - учет мнения общества. Критика отдельных моментов в работе органа прокуратуры должна быть использована в целях ее совершенствования, недопущения обюрокрачивания всей прокурорской структуры.
Итак, соблюдение всех представленных выше принципов способствует скорейшей модернизации всей системы, юридического понятия и направлений прокурорского надзора.
