Исходя из каких принципов функционирует государство? Какова эволюция форм политической организации общества? Каковы основные принципы реализации властных полномочий субъектами государственного управления в современных странах и, в частности, в России?
Что такое государство?
Прежде чем изучать, что такое структура и функции государства, определимся собственно с тем, что понимать под таковым. Теоретических концепций на этот счет существует много. В числе самых распространенных - следующее определение. Государство - это сложная система взаимодействия людей, которые объединены по признаку национальной или территориальной идентичности, созданная с целью гарантий базовых принципов качества жизни, безопасности и свободы для каждого гражданина.
Люди, сознательно предпочтя проживание в соответствующих условиях, заключают "общественный договор" с государственной властью, "делегируя" управление собой правительству (парламенту) или осуществляя самоуправление на принципах справедливости и отражения общественных интересов. В ранних формах государственности, когда речь шла об объединениях людей на сравнительно небольших по площади территориях, более или менее однородных этнически и в культурном аспекте, необходимости в "делегировании" не было. Гражданам достаточно было выбрать, условно говоря, опытного "вождя" или группу таковых с целью упорядочивания принципов самоуправления.
По мере увеличения территорий государств, "вождей" перестало на всех хватать. Или же, между ними стали появляться противоречия, требующие совершенствования моделей самоуправления. Сначала функции "вождя" стали сосредотачиваться в руках все меньшего количества лидеров - в конечном итоге, единственного короля. Позже стали появляться выборные органы власти. Так, например, структура древнерусского государства включала в себя институт народного вече. В европейских странах стали формироваться парламентские структуры. В более или менее современном виде системы политического управления суверенных стран сформировались в конце 17 - начале 18 веков. Появились теории, отражающие принципы разделения властей. В некоторых государствах они стали внедряться на практике. Сейчас согласно им функционируют политические системы большинства стран.
Определившись с ключевым предметом нашего небольшого исследования, мы можем начать изучать, что такое структура и функции государства. Начнем с первого термина.
Определение структуры государства
Что такое "структура государства"? Согласно распространенному в среде российских политологов определению, это система политических институтов и учреждений, которые выполняют функции, необходимые для реализации властных полномочий соответствующими субъектами управления. Структура государства в современном виде чаще всего выражается в спектре различных органов власти, разделенных на три функциональных уровня: законодательный, исполнительный, а также судебный. Которые, в свою очередь, распадаются на большое количество структурных единиц, отвечающих за конкретное направление в реализации политики управления страной - министерства, агентства, комитеты и т. д.
Некоторые эксперты выделяют отдельным элементом в структуре государства вооруженные силы, а также органы, формируемые в случае экстренных чрезвычайных ситуаций - таковым было, например, Временное правительство во времена революции 1917 года, изначально не предусмотренное действующими законами страны. Компетенция и спектр полномочий, которыми наделены соответствующие властные структуры, определяются целями и задачами субъектов политического управления.
Есть термины, несколько созвучные с рассматриваемым, однако являющие собой иные научные категории. К таковым, к примеру, относится такое понятие как "социальная структура государства". Она подразумевает классификацию населения страны по определенным группам исходя из общественно-политического статуса граждан. Как вариант - их принадлежности к сословиям. То есть, например, социальная структура государства времен Средневековья могла бы быть представлена такими группами, как крестьяне, буржуазия, помещики, дворяне и т. д. К политическим элементам и властным институтам данный термин имеет, таким образом, достаточно посредственное отношение.
Есть понятие "государственная структура". В некоторых контекстах оно может быть синонимом рассматриваемому. Но, как правило, обозначает некую политическую единицу, предприятие или же организацию, имеющую какое-то отношение к государству. То есть, например, правительство - это, безусловно, государственная структура. Равно как и, например, федеральное бюджетное учреждение "Информационно-технический центр". Или АО "Газпром". Все это - государственные структуры. Употреблять изучаемый в нашем небольшом исследовании основной термин в тех контекстах, где речь идет о соответствующих учреждениях или организациях, следует осторожно, чтобы не допустить смысловых ошибок.
Политические функции
Понятие "структура государства" часто пересекается с еще одним понятием - "политические функции". По большому счету, и то и другое - явления одного порядка. Они отражают принципы и механизмы, на базе которых государственная власть реализует принятые на себя обязательства согласно общественному договору. Однако если структура государства - это совокупность институтов, то есть в большей степени "инструментарий" власти, то политические функции - это, согласно популярной точке зрения, ключевые цели и задачи, для выполнения которых соответствующие органы государственного управления создаются. Можно сказать, что "функции" в некоторой степени предопределяют "структуру". Под актуальные задачи, связанные с управлением политическими процессами, создаются конкретные институты, формируется властная структура органов государства.
В современной политологии принято классифицировать политические функции на внутренние и внешние. К первым относят правотворческую, правоохранительную, экономическую, социальную, культурную, а также экологическую функции. Ко вторым - оборонительную и дипломатическую (некоторые эксперты выделяют в рамках нее также "сотрудническую", суть которой заключается в выстраивании дружеских и партнерских отношений на международной арене).
Принцип разделения властей
Выше мы отметили, что в политической структуре современных государств реализуется принцип разделения властей. Что это такое? Как в рамках него устроена структура механизма государства? Предполагается, что власть разделена на три основные функциональные ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из них действует независимо с точки зрения решения вверенных конституцией или иными правовыми актами задач, но вместе с тем работает в рамках некоей общности ключевых целей.
В связи с чем возникла необходимость в разделении властей? Согласно распространенной теоретической концепции, подобного рода структура механизма государства - результат развития демократических процессов и постепенного формирования в общественно-политическом сознании критерия: власть не должна быть сосредоточена в каком-либо конкретном институте или в руках отдельного человека. Таким образом, законодательная, исполнительная и судебная ветви управления призваны взаимно ограничивать полномочия с целью сведения к минимуму вероятности узурпации ключевых политических компетенций.
Парламент
Политическая структура государства сегодня, как правило, подразумевает наличие парламентских органов власти. Которые являются высшими институтами законодательной власти. Парламент выполняет следующие основные функции: разработка законов, представление интересов различных социальных групп в политике, а также контроль над деятельностью исполнительной власти.
Правительство
Реализованный в большинстве современных стран механизм государства, понятие и структура его, концептуализированные в политической теории, подразумевают наличие в системе управления страной не только парламентских, но также и правительственных институтов. Которые являются высшими органами исполнительной власти. Функции правительственных институтов - министерств, агентств, служб (если условиться, что описывается принятый в России механизм государства - понятие и структура его в отечественной политологии в целом не вызывают дискуссий) - сводятся к корректной реализации принятых на парламентском уровне правовых актов, а также подзаконных источников - указов, постановлений и т. д.
Суды
В свою очередь судебная власть решает вопросы, связанные с правоприменительной практикой в аспекте действующих законов. Или, как это происходит в некоторых странах, сама издает источники права в виде прецедентов, дополняя функции законодательных и исполнительных органов, которые формируют механизм государства. Понятие и структура прецедентного права существенно отличается от так называемой "римской" системы функционирования законов, когда в принятии правовых актов суды непосредственно не участвуют.
Какая из двух моделей более эффективна - предмет активных дискуссий. Так или иначе, в мире более распространена "римская" система, в том числе и в России. Прецедентное право более всего развито в США и Великобритании.
Государство и право
Выше мы отметили, что необходимость в создании государства появилась, когда люди пожелали обеспечить себя гарантией проживания в безопасности, свободе, при соответствующем качестве жизни. Со временем данное "пожелание" трансформировалось в право или совокупность таковых. Их соблюдение стало сегодня обязательным критерием. Поэтому недостаточно, чтобы в рамках той или иной политической системы функционировала только лишь сбалансированная структура государства. И права граждан также должны реализовываться в безусловном порядке.
Критерии, по которым политическая система той или иной страны определяется как способная обеспечивать ключевые права человека и гражданина, очень разнятся. Во многом их сущность определяется сложившимися социальными традициями, культурой народа. В каких-то государствах, например, право выражать политические интересы не считается приоритетным. В других принято, чтобы в стране были все необходимые ресурсы для реализации потребности граждан в том, чтобы публично говорить о собственной позиции в вопросах властвования. Структура государства и права там - как в аспекте теоретических представлений об идеальном политическом строе в научных кругах, так и в ключе практической деятельности субъектов управления, - включает обязательное присутствие соответствующих институтов.
Компоненты власти
Некоторые эксперты считают правомерным выделять базовые компоненты политической власти, характерные для всех типов государственных институтов. В числе таковых - полномочия, права, стимулы, а также ответственность. Действительно, все они присутствуют в политических системах вне зависимости от того, как фактически представлены структура, формы государства. Даже если рассмотреть примеры организации властных институтов в исторические периоды, когда разделения властей не было, указанные компоненты политического управления всегда присутствовали. Однако каждый из них, как полагают современные политологи, должен быть сбалансированным с точки зрения реализуемости со стороны конкретного субъекта осуществления властных функций. То есть с течением времени и естественным процессом политического развития вырабатывались концепции и принципы, позволяющие приводить системы управления государствами в соответствие этому критерию. Теория разделения властей, как считают политологи, стала одним из результатов совершенствования ключевых подходов теоретиков и практиков государственного управления к поиску баланса между этими четырьмя основными компонентами политического управления.
Современные элементы государственного механизма
Очевидно, что структура, формы государства с течением времени эволюционируют. Это мы отметили в самом начале статьи: сначала были, "вожди", затем короли, позже появились парламент и разделение властей. Каким же образом "структурируются" современные государства? Политологи выделяют соответствующие элементы политического механизма. В зависимости от страны критерии их определения могут разниться. В России, согласно распространенной точке зрения, данного рода элементы классифицируются как:
- органы власти (федерального, регионального и муниципального уровня);
- госорганизации (силовики, службы контроля, надзора и т. д.);
- госучреждения (школы, больницы, библиотеки и т. д.);
- госпредприятия.
В некоторых странах какие-то из вышеперечисленных элементов, таким образом, могут быть преимущественно частными. В России они являются государственными (как считают некоторые аналитики, главным образом в силу исторических традиций и принципов госуправления, сложившихся в советское время).
Что такое "орган власти"
Остановимся подробнее на элементе первого типа, то есть на органах власти. Каковы его ключевые отличительные признаки? Современные научные концепции, определяющие то, как должна выглядеть форма государства, понятие и структура его, включают следующую совокупность критериев. Итак, орган власти:
- формируется, исходя из воли субъектов политического управления;
- осуществляет виды деятельности, которые определены источниками права;
- имеет организационную структуру, признаки которой четко определены юридически;
- обладает определенными компетенциями, правами, обязанностями;
- работает на конкретной территории (по всей стране в целом, в отдельном регионе, городе).
В числе дополнительных признаков, характеризующих органы власти - наличие материальных ресурсов (отдельных зданий, средства коммуникации и т. д.), систем распределения функциональных полномочий сотрудников (звания, должности), подотчетность вышестоящим структурам власти.
Государство и муниципалитеты
Каким образом понятие и структура государства соотносятся с принципами реализации муниципальной власти? Основной разграничивающий критерий здесь - актуальность задач на соответствующем уровне реализации власти. Муниципалитет - это локализованная административно-территориальная единица - город, район, округ. Круг задач, решение которых возложено на субъекты местного самоуправления, как правило, отличается от такового, что характерен для федеральных структур власти. Современная форма государства, понятие и структура ее, что приняты в качестве базовых теоретических концепций в научных школах, подразумевают значительную степень автономности муниципалитетов - просто потому, что, действуя в локальном аспекте, органы власти смогут, вероятнее всего, решать актуальные задачи более эффективно, чем высшие структуры политического управления.
Как обстоят дела с практикой разграничения соответствующих полномочий в России? Термины "государственная" и "муниципальная" власть в законах РФ разграничиваются. Однако ключевые принципы политического управления системах, реализуемых субъектами политического управления обоих типов, как считают многие политологи и как свидетельствуют формулировки в большом количестве законов, очень схожи, порой практически идентичны. Во многих аспектах деятельности "государственные" и "муниципальные" органы власти в России различаются разве что названием.
Однако принятая во многих политологических школах структура теории государства подразумевает, что качественное управление страной возможно только при условии существенной автономности решения задач на муниципальном уровне. Поэтому, невзирая на внешнюю схожесть принципов, власть на федеральном, региональном и локальном уровне должна осуществляться в России при достаточно ощутимой субъектами ее реализации автономии.
