В СМИ нередко говорят про использование административного ресурса в предвыборных кампаниях. Это всегда оценивается как нечто категорически отрицательное и незаконное. Но что же такое административный ресурс, каковы его признаки, история, приемы? Расскажем об этом явлении, его характеристиках, опыте применения и видах.
Понятие «административный ресурс»
Прежде чем определить это понятие, стоит понять его этимологию. Администратор – тот, кто управляет, в какой-то мере это синоним слова "менеджер". Не напрасно в менеджменте есть такое понятие, как административный ресурс управляющего. И у этого словосочетания нет никакой отрицательной семантики. Под ним понимаются возможности и средства менеджера для достижения целей и задач. Но сегодня все чаще понятие административного ресурса вспоминается при разговорах о политике и выборах, и там словосочетание приобретает негативный оттенок. Его упоминают в связи с различными злоупотреблениями властью во время выборов. Но в самом общем виде административный ресурс – это некие управленческие возможности, позволяющие сделать что-либо, достичь каких-то целей, используя менеджерские рычаги. Его можно использовать в собственных или общественных целях, им можно злоупотребить, и тогда появляются этические и юридические последствия. Именно в значении злоупотребления административным ресурсом и появляется негативный оттенок, который сегодня так популярен. Особенностью современного понимания этого явления специалисты считают то, что оно применимо только к государственным служащим, которые используют имеющуюся власть для достижения корыстных целей в самом широком смысле.
История явления
Нужно отметить, что административный ресурс – это не российское изобретение, хотя термин появился именно в нашей стране. В 1995 году Дмитрий Ольшанский, руководивший Центром стратегического анализа и прогнозов, в своем выступлении впервые использовал это словосочетание для обозначения некого дополнительного преимущества, используемого партиями в ходе предвыборной борьбы. Фраза сразу была подхвачена журналистами и сегодня является уже привычным устойчивым выражением. Административный ресурс появился вместе с бюрократической системой управления, руководители всегда стремились применить имеющуюся у них власть для достижения каких-то целей, чаще всего личных. Так, все демократические страны прошли в своей истории этапы формирования системы выборов и попытки использовать как преимущество управленческие рычаги. Кроме того, в сфере бизнеса административный ресурс применялся издавна для получения дополнительной прибыли. Считается, что в нашей стране это явление органически выросло из советской командно-бюрократической системы управления. За 70 лет люди страны привыкли к тому, что власть указывает им, кого выбирать, и это продолжает работать, несмотря на появление возможностей демократических выборов. Исследователи считают, что разгул злоупотреблений этими возможностями на выборах связан с тоталитаризмом или с подобными формами власти. Развитые страны уже выработали механизмы контроля за выборами, поэтому там это явление встречается довольно редко. А в странах, где демократия пока молода и неустойчива, этих механизмов еще нет.
Признаки административного ресурса
Исследователи пока до конца не определись с характеристиками и особенностями этого явления. Это приводит иногда к терминологической путанице. В самом широком смысле распознать административный ресурс можно по следующим признакам:
- Его субъекты связаны с государственной властью любого уровня, они используют механизмы и аппарат государственного управления всех трех ветвей власти для достижения определенных целей.
- Субъекты ресурса изначально поддерживают идеологию и позицию власти, их деятельность обеспечивается низкой ротацией кадров в системе и долгосрочными контрактами. Государственные служащие руководящего звена за долгий срок работы на одном месте обрастают целым рядом связей, которые и используются для достижения целей. Они ощущают определенную безнаказанность и уверенность в том, что из аппарата они никогда не уйдут, могут лишь при плохом стечении обстоятельств сменить должность.
- Условием существования административного ресурса является иерархическая оргструктура организации, где руководитель имеет рычаги давления на подчиненных, он волен принимать за них решения. В таких системах у менеджеров часто нет личной ответственности, они лишь выполняют «волю» начальства.
- Директивные отношения между участниками системы. Приказы нельзя обсуждать и подвергать сомнению, их можно только выполнять. Поэтому наличие административного ресурса создает у руководителя некое ощущение вседозволенности, со временем происходит профессиональная деформация, и менеджеру кажется, что он может приказать подчиненному сделать что угодно.
Это лишь примерный перечень признаков изучаемого понятия. На практике у него складывается очень много форм и вариантов.
Виды административного ресурса
Так как использование возможностей руководителя встречается не только в сфере политики, но и в бизнесе, возникают проблемы создания единой всеобъемлющей классификации видов этого явления. Поэтому на первом этапе стоит выделить два основных вида в соответствии со сферой реализации: бизнес или политика. Также административный ресурс можно классифицировать по географии охвата. В этом случае выделяют локальный, региональный и федеральный или национальный уровень. Эти разновидности административного ресурса присущи обеим сферам: и политике, и предпринимательству. Также есть возможность строить классификацию по сфере реализации ресурса, т. е. по ветви власти, в которой он применяется. Использование административного ресурса в предвыборных кампаниях можно разделить на следующие группы: стартовое, мягкое, жесткое и тотальное применение.
Стартовый вариант проявляется в том, что должностное лицо-кандидат имеет в глазах электората преимущество уже благодаря своей наделенности властными полномочиями. Мягкий вид проявляется в косвенном воздействии на избирателей и подчиненных с целью подталкивания их к нужному действию. Соответственно, жесткий вариант – это давление или обещание вознаграждения за соответствующее действие. Тотальный вид характерен тоталитарным системам, в этом случае подчиненным просто не дается выбора вариантов действий. Два последних варианта связаны с попранием моральных норм и законов демократического общества.
Исследователь А. Чуклинов выделяет силовой, институциональный, бюджетный и информационный виды административного ресурса. Также есть опыт классификации злоупотреблений властью в зависимости от использования разных публичных ресурсов. В этом случае говорят о регуляторном, институциональном, информационном, финансовом, законодательном и силовом вариантах. Все эти типологии не являются всеохватывающими и могут пересекаться друг с другом.
Субъекты административного ресурса
Исследователь Д. Парамонов представляет целый список потенциальных субъектов административного ресурса. По его мнению, в России только формируется система управления выборами, и сегодня в процессе задействованы множество сил, каждая из которых имеет собственные возможности влияния на электорат и избирательные комиссии. Как источник административного ресурса, по словам исследователя, выступают выпускники различных партийных школ, руководители аппарата советских времен, которые смогли сохранить связи и навыки управления, руководители некоторых отделов администраций разного уровня, сотрудники социологических и исследовательских центров, профессиональные пиар-специалисты и рекламисты, владеющие навыками манипуляции общественным мнением и сознанием. Точка зрения Д. Парамонова имеет право на существование, но все-таки она излишне усложнена. Основными субъектами административного ресурса являются люди, занимающие различные должности в государственной власти.
Факторы, создающие почву для использования административного ресурса
Российская традиция использовать власть в личных целях имеет древние корни. Некоторые находят ее истоки в опричнине Ивана Грозного, некоторые говорят, что причина всему - крепостное право. Так или иначе, административный ресурс в избирательном процессе применяется с опорой на глубокие социальные и психологические факторы, к ним относятся:
- Коррумпированность власти. Чиновники привыкли постоянно монетизировать свою должность. Поэтому у них не возникает моральных препятствий при необходимости оказать давление на электорат или комиссии.
- Элитный сговор. Существуют тесные личные взаимоотношения между чиновниками разных уровней, и они «по дружбе» готовы помочь друг другу в достижении определенных целей.
- Страх. Важнейший мотиватор поведения чиновников – это боязнь «расстроить» начальство, поэтому местные власти стремятся предугадать желание верхов и заранее выполнить их волю.
Административный ресурс в политике
Сегодня использование административного ресурса на выборах – самый видимый вид превышения своих полномочий должностными лицами. Это не означает, что в данной сфере больше происходит таких нарушений. Просто они более резонансны и сконцентрированы во времени, кроме того, оппозиция и некоторые СМИ постоянно привлекают внимание к этим фактам. Вариантов влияния на исход выборов множество, перечислим лишь некоторые из них:
- Влияние на процесс формирования избирательных комиссий. В их состав вводятся люди, заведомо ангажированные властью, которые помогут совершить нужные действия в ходе процедуры выборов и подсчетов голосов.
- Влияние на ход выборов. Избирательные комиссии имеют возможности проводить манипуляции с численностью избирателей, например, подвозить на участки военнослужащих или заключенных. Использование административного ресурса на выборах нередко связано с тиражированием бюллетеней с необходимым выбором, с махинациями с открепительными талонами. Организация процедуры досрочных выборов – также большая возможность для фальсификации результатов выборов.
- Влияние на агитационную деятельность. В ходе предвыборной гонки чиновники могут давать особые возможности нужным кандидатам и сроить препятствия – неугодным. Это может быть, например, непропорциональное распределение рекламных площадок или даже отстранение от выборов неподходящих кандидатов.
- Влияние на финансирование предвыборных кампаний.
- Давление на избирателей. Оно может быть разнообразным, от подкупов до угроз.
Функции административного ресурса в выборах
Существует традиция оценивать роль административного ресурса в период избирательных кампаний исключительно отрицательно. И этому есть объяснение: чиновники влияют на исход выборов и делают бессмысленным народное волеизъявление. Электорат, раз за разом сталкивающийся с тем, что его мнение ничего не меняет, перестает ходить на выборы, становится аполитичным. Это, собственно, тоже цель действующей власти. Если никто не придет на выборы, то не нужно будет ничего фальсифицировать. Но выборы не могут состояться без избирателей, поэтому возникает система принудительной явки. Неудивительно, что депутаты Госдумы не раз поднимали вопрос о введении обязательного прихода на выборы для всех граждан под угрозой санкций. Но опыт западных стран показывает, что административный ресурс может быть благом для выборов. Можно увидеть, что в некоторых европейских государствах на государственных чиновников возложены обязанности по наблюдению за прозрачностью выборов. И эта система, как ни удивительно, эффективно работает.
Как используют административный ресурс в бизнесе
Должность может быть большим источником дополнительных доходов. Гораздо чаще административный ресурс – это способ обогащения, чем влияния на политические события. Чиновники имеют множество возможностей заставить предпринимателя поделиться частью прибыли или даже расстаться с ней. Это может быть прямая коррупция: за любое разрешение бизнесмены вынуждены давать взятки. Это и есть монетизация должности чиновником. Также бюрократы имеют возможность лоббировать какие-то решения на разных уровнях власти с целью получения оплаты за свое участие. Многие чиновники помогают родственникам и знакомым бороться с конкурентами, включая свой должностной ресурс. Например, присылая к бизнесмену различные проверки, мешая развиваться и т. п.
Но есть и административные ресурсы проекта, которые не имеют ничего общего с коррупцией. Любой бизнес должен управляться, и чаще всего в нем работает принцип единоначалия, т. е. топ-менеджер имеет право приказывать подчиненным совершать какие-то профессиональные шаги во имя достижения стратегических целей компании. Если в этом случае используются законные и этичные методы воздействия на сотрудника, то ничего обидного или неприятного для подчиненных в таких действиях руководителя нет. В такой ситуации административный ресурс – это метод управления проектом или организацией. Это обязанность менеджера управлять подчиненными, принимая на себя ответственность за решения и их последствия.
Практика применения административного ресурса в предвыборных кампаниях
Сегодня все россияне могут узнать о том, как используются возможности чиновников в выборах. Некоммерческая организация «Трансперенси Интернэшнл» постоянно занимается наблюдением за ходом выборов и разоблачает различные незаконные схемы. Среди них можно назвать такие технологии, как:
- Принуждение к участию в выборах сотрудников бюджетных организаций. Врачей, учителей, служащих комитетов и отделов администраций обязывают прийти на выборы и проголосовать за указанного кандидата.
- Проведение предвыборной агитации в подведомственных учреждениях, например, вузах, больницах, воинских частях, собраниях пенсионеров.
- Использование материально-технических возможностей для мотивирования электората. Например, может быть бесплатный проезд муниципальным транспортом к месту голосования, вручение подарков от администрации в честь выборов, публикация агитационных материалов за счет администраций.
Существует и множество других методов влияния на исход выборов. А вот вопрос о том, как выиграть выборы без административного ресурса, не имеет такого легкого и очевидного ответа. Существует большое количество предложений от разных сил в стране о том, как ликвидировать административный ресурс, злоупотребление которым только растет от выборов к выборам. Важнейшим условием здесь является рост гражданской ответственности электората. Когда люди начнут в большинстве своем ходить на выборы и отстаивать право на свое мнение, тогда власти будут более осторожно применять свои ресурсы.
