Коррупция присутствует в большинстве экономик мира, включая самые развитые и организованные страны. В государствах, хозяйственная система которых претерпевает стадию становления, такого рода явления подчас не просто ощутимы, они прямо влияют на перспективы политического развития. В России коррупция формирует признаваемую многими экспертами и общественниками проблему, решать которую, исходя из масштабов связанных с ней вопросов, придется, вероятно, государству. Каковы практические инструменты российских властей в противодействии этому явлению? Какие источники права лежат в основе деятельности ведомств, связанных с этим направлением работы системы государственного управления?
Актуальность противодействия коррупции
Противодействие коррупции необходимо реализовывать, безусловно, в любой стране мира. Однако особое значение борьба с этим явлением имеет для государств с развивающимися социально-экономическими системами, находящимися в состоянии транзита, поиска своего пути развития, к которым, по всей вероятности, принадлежит и Россия.
Эффективное противодействие коррупции в нашей стране - одно из обязательных условий дальнейшей модернизации политической системы, совершенствования экономической модели так, чтобы кризисные тенденции не были столь ощутимы, как это в ряде областей наблюдается сегодня. Важнейший критерий - проведение соответствующей политики на уровне высших органов власти, то есть в аспекте выработки и квалифицированного исполнения законов, регулирующих антикоррупционные меры. Такого рода источники права в России есть. Изучим их сущность.
Антикоррупционные законы
В числе источников права, регулирующих вопросы антикоррупционной политики, стоит отметить:
- ФЗ "О противодействии коррупции";
- Национальный план, подписанный Президентом РФ;
Начнем изучение их особенностей со второго источника, так как его обнародование предшествовало принятию первого. Противодействие коррупции в РФ (согласно документу) - это необходимость, обусловленная тем, что подобного рода негативные явления мешают российской экономике и обществу эффективно развиваться. Изучим структуру Национального плана.
Национальный план
Документ, о котором идет речь, состоит из нескольких разделов. В первом по счету говорится о необходимости разработки законодательных мер, нацеленных на борьбу с коррупцией. Стоит отметить, принятие ФЗ, который мы назвали выше, анонсировалось именно в Национальном плане. В первом же разделе документа был дано определение того, что такое противодействие коррупции, какого рода мероприятия должны осуществляться в рамках соответствующих активностей и кем. Также в этой части документа были изложены необходимые задачи, стоящие перед государством. Рассмотрим этот аспект более подробно - именно он, как полагают многие эксперты, является одним из ключевых в общем спектре антикоррупционных инициатив властей.
Государственная антикоррупционная политика
Вопросы противодействия коррупции, таким образом, в значительной степени взялось решать российское государство в лице высших властных институтов. В Национальном плане, который нами сейчас рассматривается, были изложены следующие концептуальные тезисы, отражающие направления работы в этой области. Перечислим основные:
- совершенствование структуры органов государственного управления, оптимизация вверенных в отношении каждого полномочий;
- необходимость разработать меры противодействия коррупции на уровне формирования сред, в которых выполняют свои трудовые и служебные обязанности сотрудники государственных и муниципальных органов;
- утверждение особого рода стандартов противодействия коррупции в зависимости от конкретной сферы социальной деятельности;
- гарантия доступности правосудия, совершенствование механизмов рассмотрения споров в досудебном порядке.
Также ряд экспертов считают важнейшим направлением государственной антикоррупционной политики (что указано в соответствующем разделе Национального плана) совершенствование ключевых законодательных актов, таких как, например, УК РФ с акцентом на ужесточение санкций, связанных с коррупционными правонарушениями.
В поисках совершенства системы
Следующий элемент структуры Национального плана - это раздел номер два. В нем была изложена суть того, какие должны быть проведены мероприятия по противодействию коррупции, отражающие тот самый механизм совершенствования структур государственного управления. Какого рода активности были отмечены в этом разделе Национального плана? Главным образом, предполагалась концентрация усилий в направлениях пользования государственным и муниципальным имуществом, стимулирования конкуренции в экономике, совершенствования механизмов госзакупок и госконтрактов, разработки внутриведомственных моделей выявления коррупционных явлений.
Юрист должен быть квалифицированным
Следующая группа мер, которые содержит Национальный план противодействия коррупции, изложена в третьем разделе документа и связана с повышением профессиональной подготовки кадров в сфере юриспруденции, а также проведением работы по повышению правовой культуры граждан РФ. Таким образом, здесь было определено два направления работы. В рамках первого (что касается повышения квалификации кадров) предполагалось, что будет усилен в первую очередь государственный контроль за тем, как работают учебные заведения, подготавливающие юристов. По второму направлению работы было запланировано, что население РФ получит возможность пополнять свои знания в области юридических вопросов посредством специализированных медиа-ресурсов.
Федеральный закон
В 2008 году был принят Федеральный закон о противодействии коррупции (в рамках практической реализации одного из направлений работы, изложенных в Национальном плане). Собственно, многие из тех тезисов, что мы изложили выше, получили соответствующий правовой статус на официальном уровне. Поэтому мы не будем сильно углубляться в теорию, а перейдем к практическим нюансам, касающимся правоприменительной практики, отражающей действие рассматриваемого ФЗ.
Неоднозначность трактовок
Есть тезис, по которому ФЗ, о котором идет речь, содержит нормы в таких формулировках, что практическое их применение в ряде случаев может осуществляться выборочно (а иногда и трактоваться соответствующие положения могут неоднозначно). То есть правовое противодействие коррупции направлено, как считают некоторые эксперты, во многом на достижение неких резонансных эффектов, наблюдаемых на примерах громких дел и показательных судебных процессов, но системно проблемы решаются весьма посредственно.
Есть и другая группа проблем. В некоторых случаях органы власти, участвующие в правоприменительной практике по рассматриваемому Федеральному Закону, применяют его нормы, с формальной точки зрения, верно, а по факту не совсем уместно.
Например, известен случай, когда несколько крупных российских авиакомпаний, наняв на работу бывших сотрудников государственных органов, забыли уведомить об этом их предыдущих работодателей, нарушив тем самым нормы закона, вследствие чего были оштрафованы. Сфера противодействия коррупции, как считают некоторые аналитики, не должна делать исключений в аспекте фиксирования правонарушений и реагирования на них. Однако акценты в проведении соответствующих активностей компетентными органами власти должны расставляться максимально грамотно. То есть, например, если все имеющиеся кадровые и организационные ресурсы ведомств направить на выявление некорректно составляемых трудовых контрактов, реальными, значимыми нарушениями заниматься будет попросту некому.
Статистика должна быть корректной
Еще один аспект - статистика. Если она составляется на базе прецедентов, подобных тем, что были зафиксированы в случае с авиакомпаниями - понятное дело, соответствующие цифры никак нельзя будет интерпретировать как отражающие успехи властей в проведении антикоррупционной политики. Необходимо, чтобы статистические сведения, отражающие результаты проведения соответствующих мероприятий, были репрезентативны. И это зависит, считают аналитики, не только от формулировок в законе, а от умения компетентных ведомств грамотно расставлять акценты в своей деятельности. Хотя, есть и противоположная точка зрения на этот счет. Она основана на приоритете механизма чтения, а не на трактовке законов. То есть те штрафы, что были наложены на авиакомпании, полностью справедливы (исходя из прямых норм, указанных в источниках права). Все вопросы, таким образом, должны быть к законодателю.
Обязательства бизнеса
Интересен тот факт, что изложенный на уровне федерального законодательства план мероприятий по противодействию коррупции обязывает участвовать в практическом совершенствовании социальной и экономической сред в аспекте борьбы с данным негативным явлением не только государственные, но и иные институты, не имеющие прямого отношения к системе власти. Прежде всего, это бизнес. Компании, согласно ряду положений в источниках права, обязаны разрабатывать и реализовывать превентивные меры, связанные с противодействием коррупции. Какие, например? Как вариант - предприятие может разработать внутреннее положение о противодействии коррупции, разработать кодекс этики, отражающий общение сотрудников с органами государственной власти.
Вместе с тем, как отмечают некоторые юристы, ответственность за неисполнение предписания, о котором идет речь, четко не определена в источниках права. Это, кстати, еще один пример недостаточной, по мнению ряда экспертов, проработанности законодательства. Действительно, если предприятие, скажем, не стало организовывать в своей структуре отдел противодействия коррупции или, скажем, отказалось от разработки кодекса этики - никакое ведомство, исходя из норм закона, не имеет права обязать компанию произвести необходимые действия. Но, так или иначе, исполнять их фирма обязана. Она может делать это, например, используя разработанные рекомендации по противодействию коррупции, что представляют собой перечень ключевых принципов, которым имеет смысл придерживаться бизнесам, желающим бороться с негативным явлением, о котором идет речь. Но, как мы уже сказали выше, предприятия вправе разрабатывать собственные локальные нормы соответствующего назначения - создать, например, положение, или приказ о противодействии коррупции.
Что можно дарить?
Перейдем к исследованию практики применения конкретных положений ФЗ "О противодействии коррупции". Интереснейшие предписания содержатся в 17-й статье закона. Там сказано, что чиновник не имеет права получать вознаграждения за выполнение своих функций, выражаемые в денежном виде, подарках и иных преференциях. Если же гражданин или предприниматель все-таки презентовали госслужащему некую ценность - ее он обязуется передать, оформив по соответствующему акту, в федеральную собственность. Но есть и исключение: если стоимость подарка - менее 3 тыс. руб.
Что будет, если чиновник примет ценность, стоимость которой заведомо (с высокой вероятностью) превышает установленную сумму? В этом случае это может быть квалифицировано как получение должностным лицом взятки (и передача ее, соответственно, физическим лицом или организацией). Итог - скорее всего, в отношении нарушителей будет выписан внушительный штраф.
Антикоррупционная политика: зарубежный опыт
Как организована антикоррупционная политика в других странах? Некоторые эксперты рекомендуют обратить внимание на Гонконг. Работающая в этом стране Комиссия по противодействию коррупции, как считают многие аналитики, является одним из самых эффективных в мире органов своего профиля. Данное ведомство разработало ряд тезисов и рекомендаций, касающихся проведения действенных мер в направлении борьбы с коррупционными явлениями. Применимы они, полагают эксперты, не только в отдельно взятой стране мира, а практически в любом современном государстве. Что же предлагают специалисты по противодействию коррупции из Гонконга? Буквально следующее:
- органы, отвечающие за антикоррупционную политику, должны быть независимы от исполнительной власти, исключая высшее должностное лицо государства; в случае с Россией, это президент - только ему соответствующие ведомства должны быть подотчетны;
- в направлении кадровой политики в сфере государственной службы должен соблюдаться принцип отбора наиболее достойных кандидатов и удержания лучших специалистов;
- органы, отвечающие за борьбу с коррупцией, должны обладать большими полномочиями с целью раскрытия возможных правонарушений;
- в стране должна функционировать система строгого общественного надзора над работой ведомства, отвечающего за соответствующее направление работы;
- деятельность антикоррупционных органов должна быть соразмерна возможностям бюджета страны.
Насколько российский Национальный план противодействия коррупции схож с соответствующими рекомендациями из Гонконга? Однозначный тренд, отражающий мнения, преобладающие в экспертном сообществе, обнаружить сложно. Но если изучить отдельные положения ФЗ, равно как и Национального плана, то некую схожесть критериев, излагаемых в российских источниках права и формулировок, что мы привели выше, все же можно зафиксировать. Например, тезисы, касающиеся кадров, очень близки и в российском и гонконгском варианте.
Общественный фактор
От чего может зависеть практическая успешность проведения государственной антикоррупционной политики? Эксперты полагают, что это во многом определяется от умения властей выстраивать диалог с обществом в целом или в отдельных его средах. Часто бывает, что появление новых законодательных норм, направленных на противодействие коррупции, сопровождается появлением лишней бюрократии в ведомствах, иногда - в сферах, где подобного рода явления и вовсе нежелательны. Например, в области образования. Противодействие коррупции в школе или детском саду, это явления, как полагают эксперты, которые не всегда уместно ставить в один ряд с политикой превентивных мер в отношении органов власти, связанных, например, с бюджетно-распорядительными задачами.
Каким должен быть специализированный орган?
Несмотря на то что в России противодействие коррупции - процесс, регулируемый на уровне федерального законодательства, в нашей стране до сих пор нет отдельного органа (как в гонконгском сценарии), который бы самостоятельно отвечал за реализацию соответствующего направления государственной политики. Есть Управление по противодействию коррупции при Президенте РФ, но статуса отдельного органа власти оно не имеет. В среде экспертов есть тезис о том, что такое ведомство было бы целесообразно создать.
При этом, как считают аналитики, законодателю следует особенно взвешенно подходить к вопросу о наделении подобного органа власти полномочиями. То есть, например, наделяя его функциями "полицейского" характера (проведение арестов и т.д.) власть может с определенной вероятностью спровоцировать разногласия между деятельностью сотрудников этого ведомства и уже существующими силовыми структурами, полагают эксперты.
Важно, считают аналитики, все же акцентировать внимание на упреждающих, а не реакционных действиях. Тесно пересекаются такие явления, как экономическая безопасность и противодействие коррупции. То есть речь идет о том, чтобы на практике осуществлялось не только обеспечение следованию нормам закона, но также и соблюдались интересы бизнес-структур, которые играют важнейшую роль в строительстве хозяйственной системы государства. Вспомним случай с авиакомпаниями - казалось бы, полномочия по найму сотрудников целиком возлагаются на внутренние структуры корпораций. Однако в законе предусмотрена норма, которая позволяет государству на легальных началах, пусть и в ограниченном режиме (посредством штрафов), но все же вмешиваться в дела частной компании.
В работе единого антикоррупционного органа, который, возможно, предстоит создавать российскому законодателю, важен аспект общественного контроля. Выше мы отметили, что при недостаточно сбалансированном подходе к составлению регулирующих норм и неясных критериях в аспекте правоприменительной практики могут возникать сложности, когда, например, противодействие коррупции в школе или даже детском саду (с точки зрения норм закона) осуществляется согласно процедурам, схожим с теми, что реализуются в рамках активностей в сфере взаимодействия власти и бизнеса. Вероятно, полагают аналитики, нужна будет более детальная проработка регулирующих норм, хотя бы по той причине, что работники образования, как правило, это не госслужащие и не чиновники. Противодействие коррупции в ДОУ, школах - сфера, как полагают юристы, требующая издания принципиально иных источников права. И это также одна из задач, стоящих перед российскими властями.
