После закрепления в Конституции принципа разделения власти на три ветви произошла смена устаревших понятий. В частности вместо аппарата госуправления появились федеральные органы исполнительной власти. Это, однако, не мешает на практике использовать и прежнее название.
Определение
Сущность исполнительных структур определяется различными авторами по-разному. Так, по мнению одних авторов, эти институты выступают как политические учреждения, которые сформированы для участия в реализации соответствующих административных функций. Для выполнения поставленных задач они наделяются определенными юридическими возможностями. Другие специалисты считают, что федеральные органы исполнительной власти - это особые элементы госаппарата. Их работа направлена на реализацию положений законов и прочих нормативных актов. Согласно своим функциям, эти органы осуществляют распорядительную и исполнительную деятельность. В литературе приводится еще одно определение рассматриваемых институтов. Некоторые авторы считают его наиболее полным. В соответствии с ним федеральные органы исполнительной власти - это организации, которые, выступая как элемент госаппарата, имеют собственное внутреннее устройство, компетенцию и пространственный масштаб. Они формируются в предусмотренном законодательством либо другим нормативным документом порядке. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации применяют специальные методы в своей работе, обладают юридической возможностью выступать от имени и по поручению государства. В рамках своей компетенции эти институты призваны ежедневно руководить социально-культурной, экономической, административно-политической областями общественной жизни.
Общие признаки
Основная задача, которую решают федеральные органы исполнительной власти, - это реализация на практике, претворение в жизнь положений действующих законов и прочих нормативных документов. Кроме этого, в рамках своей компетенции эти институты обеспечивают соблюдение предписаний всеми субъектами в стране. Их работа носит управленческий, исполнительный, организующий, распорядительный и контрольный характер. В результате ее выполнения решаются соответствующие задачи. Любой российский федеральный орган исполнительной власти обладает собственным внутренним устройством. В нем присутствуют определенные подразделения (гл. управления, специальные отделы, департаменты и проч.) с должностными лицами. Они способствуют наиболее результативному решению поставленных задач.
Сфера влияния
Полномочия федеральных органов исполнительной власти достаточно обширны. Их реализация допускается в особых юридических формах. В частности институты осуществляют:
- Исполнительно-распорядительную деятельность.
- Контрольно-надзорную работу.
- Юридические действия.
- Принятие решений, вследствие которых возникают существенные правовые последствия.
- Утверждение нормативных актов.
- Правоохранительную деятельность.
В компетенцию институтов включены их обязанности, юридические возможности и ответственность за выполняемую работу. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, связанные с принятием нормативных актов, обеспечивается и их реализация.
Дополнительно
В законодательстве определяется порядок, в соответствии с которым происходит формирование, реорганизация или ликвидация института. У каждого исполнительного органа есть собственное наименование. В соответствии с ФЗ и нормативными актами субъектов устанавливается ответственность институтов и должностных лиц. Любой исполнительный орган выступает как юрлицо. У него должна быть гербовая печать. Исполнительные органы могут участвовать в гражданско-правовых отношениях. Финансирование производится на средства государственного или регионального бюджета, в зависимости от того, в какой (федеральный орган исполнительной власти или местный) институт направляются деньги.
Принципы
Правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти производится в соответствии с ФЗ и Конституцией, а также рядом иных нормативных актов. При этом вся работа институтов базируется на определенных принципах. К основным из них следует отнести:
- Принцип федерализма. Это положение обуславливается государственным устройством страны.
- Законность. Этот принцип выражается в соблюдении Конституции и ФЗ.
- Сочетание децентрализации и централизации. Этот принцип имеет ключевое значение в работе всего института исполнительной власти. Большая часть задач относится к ведению высших подразделений. Вместе с этим на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются конкретные обязанности, которые реализуются без вмешательства вышестоящих учреждений.
Предметы ведения
Федеральные, региональные и исполнительные органы составляют единую систему. По предметам их общего ведения, а также по вопросам, относящимся к компетенции высших институтов, нижестоящие учреждения находятся в подчиненном положении. В этом случае действует принцип единства. Контроль федеральных органов исполнительной власти распространяется исключительно на сферы, находящиеся в общей с региональными институтами или непосредственно в их собственной компетенции.
Другие принципы
Некоторые авторы в дополнение к указанным выше выделяют такие положения, как:
- Самостоятельность. Этот принцип исходит из ст. 10 Конституции. Согласно данному положению, органы исполнительной, законодательной и судебной власти обладают самостоятельностью. Это означает, что институты одной ветви не подчиняются подразделениям другой. За деятельностью федеральных органов исполнительной власти, таким образом, не могут следить законодатели или судьи.
- Принцип экономичности. Он предполагает экономию бюджетных средств, поступающих в сферу госуправления.
Среди прочих принципов специалисты выделяют также:
- Гласность.
- Ответственность.
- Народовластие.
- Соблюдение и обеспечение свобод и прав человека и гражданина.
Значение этих положений неоспоримо и подтверждено большинством ученых.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти
Эти понятия достаточно часто используются в отраслевой литературе. Система в общефилософском смысле представляет собой объединение разнообразных элементов в единое целое с распределением компонентов по определенным местам. Из других определений следует, что данная конструкция выступает как объективная совокупность явлений и предметов, закономерно связанных друг с другом. Структура представляет собой способ соединения элементов. Она определяет линию поведения конструкции, особенности взаимодействия ее элементов. Конституция разграничивает понятия системы исполнительных органов непосредственно от самого органа. При этом выделяется суть такого разделения. Посредством организационного механизма, в качестве которого выступает исполнительный орган, государство обеспечивает реализацию своих функций. Вся конструкция института закрепляет основные свойства ее элементов. Система отражает в первую очередь связи, формирующиеся между органами. Они, в свою очередь, отходят на второй план. Исполнительные органы формируют структурные звенья внутри единой системы.
Характеристика
Учитывая приведенные выше разъяснения, можно сказать, что система исполнительных органов представляет собой юридически упорядоченную, внутренне согласованную совокупность разных по организационно-правовой форме элементов, которые соподчинены согласно принципу разделения компетенции. Они образуют интегрированное единство в ходе реализации поставленных задач в пределах РФ. В системе присутствует вертикальная иерархическая структура, а также горизонтальные уровни. Вместе с этим в конструкции предусмотрен аппарат оперативного управления. Система и структура федеральных органов исполнительной власти находятся под влиянием социальных, политических, экономических, юридических и прочих факторов.
Межведомственное взаимодействие
Система исполнительных органов представлена в виде их совокупности под руководством правительства страны со связями между собой и внутри каждого элемента по поводу достаточно широкого круга вопросов, возникающих в ходе государственного управления. Объем и характер межведомственного взаимодействия определяются условиями, в которых организуется работа каждого звена. Структура региональных и федеральных исполнительных органов, а также механизм их взаимосвязи формируются под влиянием формы устройства государства. Специфика работы всего института обуславливает необходимость сочетания горизонтального, вертикального и диагонального взаимодействий между ведомствами.
Порядок распределения задач
В соответствии с функциональным методом при создании системы исполнительных органов осуществляется строгое закрепление ответственности и пределов компетенции каждого звена в нормативных документах. Из такого распределения вытекает и необходимость формирования горизонтального взаимодействия конкретных ведомств в вопросах, касающихся пересекающихся сфер. Оптимальная система с обособлением функций органов, входящих в нее, должна обеспечить ответственность, специализацию, оперативность и эффективность взаимосвязи участников.
Классификация
В РФ сформированы различные исполнительные органы. Они отличаются по следующим критериям:
- Отраслям и сферам управления.
- Месту в структуре.
- Масштабу работы.
- Значению.
- Специфике.
- Методу образования.
- Порядку вынесения решений.
Специфика образования
В зависимости от субъекта, в ведении которого находятся вопросы формирования звеньев, выделяют те, которые образуются самой РФ. Их образование происходит на основании конституционных положений, которыми данные процедуры отнесены к компетенции государства. Таким образом, порядок формирования в данном случае устанавливает федеральный орган исполнительной власти. В субъектах образование звеньев отнесено к компетенции самих регионов. В зависимости от процедуры и способа формирования существуют:
- Институты, руководители которых выбираются гражданами.
- Подразделения, для формирования которых издаются соответствующие постановления федеральных органов исполнительной власти.
Формы институтов
В зависимости от организационно-правового типа выделяют следующие федеральные органы:
- Правительство РФ.
- Федеральные агентства, службы, министерства, ведомства.
На региональном уровне действуют:
- Администрации.
- Правительства.
- Комиссии.
- Комитеты.
- Департаменты.
- Советы министров.
- Агентства.
- Службы и прочие.
Сфера влияния
По данному признаку выделяют:
- Подразделения общей компетенции. Они управляют всеми или большинством сфер и отраслей на подведомственной территории.
- Звенья отраслевой компетенции. Они регулируют работу внутри конкретных секторов в разных сферах госуправления. В качестве таких подразделений выступают, как правило, высшие и региональные министерства. Правила федеральных органов исполнительной власти едины для всех образованных ими институтов.
- Подразделения специальной компетенции. Эти органы исполняют надзорные, разрешительные, регулятивные и прочие функции в разных сферах госуправления.
- Институты межотраслевой компетенции. Такие органы учреждаются для координации управления делами в определенной сфере и отрасли.
Порядок вынесения решений
По этому критерию выделяют:
- Коллегиальные органы. К ним (в соответствии с общими нормами) относят: правительство РФ, администрации и прочие аналогичные подразделения субъектов.
- Единоначальные органы. В РФ подавляющее большинство институтов сформировано по принципу единого начальствования. Принятие решений в них осуществляется непосредственно руководителем.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
В каждом субъекте РФ формируется свой институт, находящийся в подчинении вышестоящего центрального аппарата. В качестве системы исполнительных органов региона следует понимать комплекс структур, реализующих государственные задачи. Их работа выполняется в пределах их компетенции и в конкретном субъекте страны. В ходе решения поставленных задач региональные органы взаимодействуют с центральным аппаратом и муниципальными исполнительными структурами.
Нормативная база
Конституция РФ закрепляет, что система исполнительных органов в регионах устанавливается субъектами самостоятельно. При этом порядок формирования институтов не должен противоречить законодательным основам и принципам формирования государственных институтов. В качестве нормативных актов при создании системы исполнительной власти в субъекте могут выступать уставы, конституции или законы, изданные компетентными структурами административной единицы. В некоторых регионах таким документом является указ лица, занимающего высшую должность.
Работа региональных подразделений
Исполнительные органы субъектов, решающие вопросы, которые находятся в общем их ведении с РФ, сохраняют общее содержание своей сферы, области управления. К таким подразделениям относят комитеты, управления, департаменты, министерства. В системе присутствуют также органы, которые управляют имуществом, находящимся в собственности региона; некоторые институты, сформированные для надзора за соблюдением законодательных предписаний; структуры, регулирующие сферу дорожного, водного, коммунального хозяйств и проч.
Совершенствование института
В настоящее время особую актуальность приобретает вопрос, касающийся системы и структуры всей исполнительной власти в стране. В государстве сегодня продолжается административная реформа. В ее рамках наметилась тенденция совершенствования институтов как на региональном, так и на высшем, федеральном уровне. На это указывает не только работа существующих в стране политических партий, но и специфика принимаемых законов и подзаконных актов. Правовое регулирование на федеральном уровне осуществляется конституционными положениями и предписаниями ФЗ. Немаловажное значение также имеют указы президента, правительственные постановления. На региональном уровне нормативное регулирование производится в соответствии с принятыми в субъекте законами. Они конкретизируют конституционные положения и требования ФЗ.
Заключение
В течение последних десятилетий система федеральной исполнительной власти подвергалась многочисленным изменениям. Реформы были нацелены на оптимизацию и усиление влияния института на процессы формирования общества и государства в целом. Тем не менее структура власти далека от идеала. В ней существуют подразделения, сферы влияния которых пересекаются. Некоторые органы исполняют схожие, а в ряде случаев дублирующие функции. Такая неопределенность в поставленных задачах выступает в качестве основной причины неупорядоченности и нестабильности всего института. Для формирования оптимальной системы необходимо, чтобы у каждого элемента был понятный и четкий юридический статус. Он должен определяться на законодательном уровне с учетом объема и характера решаемых задач. По мнению ряда специалистов, для ликвидации многих проблем следует оптимизировать процедуру идентификации, упразднить избыточные, дублирующие, нелегитимные функции. Исследователи считают, что это первый и главнейший фактор, препятствующий эффективному взаимодействию. Обусловлено это тем, что чем больше дублирующих функций, тем больше необходимо людей для их реализации. Это, в свою очередь, усиливает влияние человеческого фактора и снижает результативность работы. В решении указанных проблем большое значение имеет утверждение ФЗ, определяющего общие принципы организации органов управления. На основании нормативного документа можно впоследствии провести унификацию, оптимизацию всего института.
