Любая организация, будь она коммерческой или государственной, для обеспечения своей деятельности приобретает товары и услуги. Частный бизнес действует на собственный страх и риск, поэтому эффективность его затрат контролируется лишь с точки зрения полноты уплаты налогов. А вот всевозможные государственные органы, бюджетные учреждения, унитарные предприятия и прочие подобные организации не должны себе позволять лишних расходов. Они получают финансирование из бюджета и не могут самостоятельно решать, с кем из поставщиков заключить договор. Поэтому всю свою закупочную деятельность они должны осуществляться под чутким контролем в рамках контрактной системы.
Суть и правовое регулирование
В широком смысле под контрактной системой понимается совокупность организаций и органов, которые так или иначе участвуют в закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Система состоит из нескольких элементов, основные из которых — заказчики и поставщики. Первые публично размещают информацию о своих потребностях и объявляют закупки, а вторые принимают в них участие и соревнуются между собой. В обстановке здоровой конкуренции создается возможность для получения наилучших условий контракта.
Основным нормативным актом, регулирующим сферу государственных закупок, является Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.13. Специалисты кратко именуют его законом о контрактной системе или о госзакупках. В документе детально прописаны положения относительно правил и порядка осуществления закупочной деятельности, но работа над ним ведется и по сей день.
Кто является заказчиком
Итак, инициатором заключения контракта выступают заказчики. Это организации, которые по закону должны проводить закупки публично. К ним относятся органы государственной и муниципальной власти, казенные, бюджетные и автономные учреждения, унитарные предприятия, некоторые государственные корпорации, а также прочие юридические лица, осуществляющие закупки за счет средств бюджетного финансирования.
Заказчики заранее продумывают, какие товары и услуги понадобятся им в недалеком будущем, составляют плановые документы и публикуют их в открытом доступе.
Поставщики и прочие участники системы госзаказа
Вторая сторона контрактной системы в сфере закупок — поставщики. Ими могут быть любые организации, предприниматели и даже физические лица, отвечающие определенным требованиям. Когда заказчик объявляет закупку товара или услуги, поставщики подают свои предложения в заявках. Побеждает тот, чьи условия будут признаны лучшими по ряду критериев, среди которых цена, качественные и функциональные характеристики товара и множество других. С победителем заключается государственный (муниципальный) контракт.
Кроме заказчика и поставщика, в государственной контрактной системе есть и другие звенья. Например, органы, которые осуществляют контроль в сфере закупок. Это Федеральная антимонопольная служба, а в некоторых случаях — иные уполномоченные органы региональной и местной власти. Также в систему входят торговые площадки (ЭТП), аккредитованные для проведения торгов в электронной форме.
Единая информационная система
Закон № 44-ФЗ требует, чтобы все закупки проводились через так называемую Единую информационную систему (ЕИС). Она представляет собой интернет-сервис, в котором заказчики размещают информацию о своих нуждах. В системе можно найти предстоящие, текущие и прошлые закупки из любого региона России. Кроме того, в ЕИС размещается прочая полезная информация, в том числе:
- отчеты заказчиков об их закупочной деятельности;
- реестр заключенных госконтрактов;
- реестр исполнителей, нарушивших условия контракта или уклонившихся от его заключения (реестр недобросовестных поставщиков);
- информация о жалобах на процедуры закупки, проведенных по ним проверках и выводах контролирующих органов;
- формы контрактов, обязательные для определенных видов деятельности;
- каталог объектов закупок — товаров, услуг и работ, которые могут понадобиться заказчикам.
Для поставщиков ЕИС выполняет в большей степени информативную функцию. По сути, это большая база данных для простого поиска закупок и другой информации. Однако значение системы гораздо шире — она обеспечивает прозрачность закупочной деятельности и дает возможность ее контролировать.
Подготовка закупки
Любая закупка в контрактной системе — многоступенчатый процесс. Первый его этап — это планирование. Оно начинается задолго до того, как у заказчика возникнут потребности в товаре или услуге. На этапе планирования составляется план закупок и план-график.
План закупок формируется на текущий финансовый год и плановый бюджетный период — в настоящее время это 3 года. В него включается основная информация о будущих закупках: наименование закупаемого товара или услуги, цель, срок или периодичность закупки, требуемый размер финансирования и некоторые другие данные. План-график включает более детальную информацию, но лишь о закупках, которые должны состояться в текущем году. Эти документы публикуются в ЕИС — по ним поставщики могут заранее ознакомиться с потребностями заказчиков, определить степень соответствия их требованиям и планировать участие в закупках.
Контрактная система в сфере закупок предполагает обязательное общественное обсуждение, которое также проводится на предварительном этапе. Это актуально в случаях, установленных законодательством, например, если стоимость будущего контракта оценивается в 1 млрд рублей и более. Обсуждение — это механизм общественного контроля за бюджетными расходами. Принять в нем участие может каждый желающий.
Проведение процедуры определения поставщика
В срок, установленный в плане-графике, заказчик объявляет проведение закупки. Для этого он размещает в ЕИС извещение о закупке, а также закупочную документацию. В ней содержатся требования к необходимому товару или услуге, условия участия поставщиков, данные о способе определения победителя, начальная цена контракта, срок исполнения и прочая важная информация.
Законодательство о контрактной системе закупок строго регламентирует проведение процедуры определения поставщика — заказчики весьма ограничены в выборе действий. Например, они не могут устанавливать какие-то дополнительные требования к участникам и объекту закупки, а во многих случаях даже выбрать способ ее проведения. А их существует несколько:
- открытый конкурс и его подвиды;
- аукцион, причем в рамках контрактной системы цена при торгах идет на понижение;
- запрос котировок;
- запрос предложений;
- закупка у единственного поставщика.
Каждый из них имеет свою специфику и множество нюансов — от разрешенных случаев применения до критериев оценки заявок. Наиболее популярным является аукцион в электронном виде, а также заключение контракта с единственным поставщиком. Применение последнего метода разрешено лишь в некоторых случаях. В частности, это закупка у субъектов естественных монополий, то есть в обстановке отсутствия конкурентов. Примером является приобретение услуг водо-, газо- и электроснабжения, а также железнодорожных перевозок. Кроме того, без проведения конкурентных процедур разрешено заключать контракты стоимостью до 100 тыс. рублей, то есть проводить так называемые малые закупки.
Форма проведения
Казалось бы, в современном мире торги должны проходить в электронной форме, но не все так просто. По мнению властей, в России пока к этому полностью не готовы ни люди, ни инфраструктура. Реформа, подразумевающая отказ от «очных» процедур, откладывается с 2015 года. Пока в планах правительства фигурирует конец 2018 — начало 2019 годов, но возможно, срок вновь отодвинут. Так что электронные закупки — это вопрос будущего, и хочется надеяться, что не столь отдаленного.
Пока же в электронной форме проводятся аукционы, и потому они завоевали огромную популярность. Весь процесс осуществляется на одной из электронных торговых площадок (ЭТП). Для участия в торгах нужно предварительно пройти на ней аккредитацию. Для этого понадобится оформить электронную подпись и собрать небольшой комплект документов.
Пройдя аккредитацию на ЭТП, поставщик может подавать заявки на участие в аукционах. Заказчик либо допустит его до торгов, либо отклонит заявку. Последнее происходит в случае несоответствия поставщика или предлагаемой продукции установленным в аукционной документации требованиям. Безосновательно отклонить заявку заказчик не может. Это будет прямым нарушением конкуренции, а ее обеспечение является одним из принципов контрактной системы в сфере закупок.
В назначенный день и час начинается сама процедура электронного аукциона на ЭТП. Из допущенных участников побеждает тот, кто предложит наименьшую цену.
Заключение и исполнение госконтракта
Каким бы способом ни проводилось определение поставщика, победитель не может отказаться от заключения госконтракта. Скорректировать его положения по собственному желанию он также не имеет права — существенные условия контракта изменению не подлежат. Поэтому крайне важно перед подачей заявки тщательно ознакомиться с текстом проекта контракта — он всегда публикуется в ЕИС вместе с документами по закупке.
Не сможет поставщик по своей воле и отказаться от исполнения уже заключенного госконтракта. Расторгнуть его можно, но для этого нужны веские причины. Например, решение суда или нарушение второй стороной его существенных условий. На практике контракты чаще всего расторгаются по вине самих поставщиков — они не исполняют взятые на себя обязательства. Такой исполнитель попадает в Реестр недобросовестных поставщиков, и работа в контрактной системе для него на ближайшее время станет весьма затруднительной.
Приемка результатов
Когда контракт исполнен, заказчик должен организовать приемку его результатов. Собственными силами или с привлечением экспертов он проводит экспертизу объекта закупки. Ее цель — определить, соответствует ли поставленный товар или оказанная услуга заявленным требованиям.
Если эксперты дают положительную оценку, заказчик подписывает документ о приемке и производит оплату. При выявлении незначительных дефектов исполнителю будет предложено их устранить. Если экспертиза установит, что поставлен товар ненадлежащего качества, и его недостатки не могут быть исправлены, заказчик откажется его принять. Это как раз тот случай, когда контракт может быть расторгнут из-за нарушения его условий поставщиком.
Контрактная система объединяет огромное количество участников. Она создавалась, чтобы сделать процесс расхода бюджетных средств эффективнее и прозрачнее. Пока трудно оценить, насколько поставленные цели были достигнуты. Сегодня система еще далека от идеала, однако ее механизм постепенно развивается.
