Местное самоуправление является самостоятельным видом публичной власти. Соответствующее положение вытекает из Конституции. После официального разделения сфер влияния между федеральной, региональной и муниципальной властью возникла новая система управления, была обозначена структура территориальных органов, введен новый вид гражданской службы и установлены высшие должности местного самоуправления.
От лиц, замещающих высокие посты в муниципалитетах, напрямую зависит уровень благосостояния и социальной защищенности граждан. Слаженность и эффективность работы органов, которые возглавляют высшие должностные лица местного самоуправления, зависят от того, насколько точно установлен объем их полномочий. Недостаточное нормативное регулирование приводит к дублированию функций, что, в свою очередь, негативно отражается на всей системе местного самоуправления.
Глава муниципального образования: статус, полномочия
В системе местного самоуправления установлена высшая должность, замещение которой предполагает особую ответственность. Речь о главе муниципального образования. Порядок избрания и полномочия этого лица закрепляются в ФЗ № 131 и уставе МО.
Человек, замещающий высшую должность в системе местной власти, наделяется особой компетенцией по решению вопросов территориального значения. В соответствии с ФЗ № 131, глава администрации является единоличным органом управления МО. Он наделяется организационно-распорядительными или исполнительно-распорядительными полномочиями.
Представительный орган и глава муниципального образования находятся в постоянном тесном контакте. Руководитель муниципалитета может руководить местной думой и решать, кроме прочего, вопросы, связанные с ее деятельностью.
Безусловно, глава МО в системе территориальной власти занимает ведущее место. Этот высокий статус гарантируется законом, поддерживается обществом.
Структура местной власти
Самоуправление не может реализовываться без органов, наделенных правами разрешать вопросы, непосредственно касающиеся интересов и нужд населения. Важнейшим условием эффективности территориальной власти является наличие выборных структур.
Система местной власти формируется:
- Представительным органом.
- Главой МО.
- Местной администрацией.
- Контрольным органом.
- Прочими структурами и выборными должностными лицами, предусмотренными в уставе муниципалитета.
Наличие первых трех органов в системе муниципальной власти является обязательным.
Однако ФЗ № 131 допускает, что в уставе внутригородского МО города фед. значения или сельского поселения может предусматриваться создание исполнительно-распорядительного органа. Его управление возлагается на главу муниципального образования, исполняющего полномочия руководителя (председателя) представительной структуры МО.
В уставе муниципального района и поселения, имеющего статус административного центра в нем, может предусматриваться создание местной администрации района. На нее возлагаются функции управления соответствующей территориальной единицей. В таком случае в самом поселении местная администрация не создается.
Особенности создания органов и назначения должностных лиц
Правила формирования, порядок деятельности местных структур власти, правила назначения, срок полномочий главы муниципального образования определяются в уставе МО.
Наименования местной администрации, высшей должности, представительного органа определяются в законе соответствующего субъекта РФ с учетом культурно-исторических традиций.
Формирование местных органов может осуществляться непосредственно населением в ходе выборов. Территориальные структуры могут также создаваться представительным институтом власти МО. Для решения конкретного перечня вопросов каждый орган наделяется соответствующими полномочиями.
Глава муниципального образования может быть выборным или назначаться по контракту.
Разделение сфер влияния
Территориальные структуры власти не входят в систему госструктур. Государственные органы и их должностные лица не вправе участвовать в образовании местных институтов самоуправления и назначать муниципальных служащих, кроме случаев, прямо установленных в ФЗ № 131. Так, согласно нормативному акту, представители региональных законодательных структур могут участвовать в конкурсных комиссиях по замещению постов глав администраций городских округов и муниципальных районов (1/3 состава).
Структуры местной власти являются юрлицами.
Политический и хозяйственный аспекты системы
При рассмотрении прав муниципалитетов в вопросах образования структуры территориальных органов и штата служащих нельзя не остановиться на некоторых особенностях их реализации. У этой темы есть две стороны: политическая и хозяйственная. Первая связана со схемой организации структур муниципалитетов, т. е. с неким комплексом структур и их должностных лиц, определением их полномочий, порядка взаимодействия по утверждению нормативных актов. Хозяйственный аспект обусловлен особенностями управления созданными территориальными органами. Ни одну из этих сторон нельзя вычленить в полной мере, поскольку всегда имеет место их взаимопроникновение.
Тем не менее, от политической культуры и ситуации в конкретном населенном пункте будет зависеть тип избирательной системы при создании представительной структуры, порядок образования администрации и разделения полномочий между структурами, способ назначения главы муниципального образования. Полномочия, структура, порядок работы местных органов, в свою очередь, обуславливаются насущными потребностями МО.
Очевидно, что в каждом конкретном муниципалитете хозяйственная инфраструктура и политическая культура имеют свои особенности. Следовательно, структуры управления необходимо создавать в соответствии со спецификой объектов управления. Это, в свою очередь, достигается наделением муниципалитетов правами самостоятельно определять систему местных органов власти.
Особенности избрания главы МО
В соответствии с положениями 36 статьи ФЗ № 131, в муниципалитете должна предусматриваться высшая должность местного самоуправления. Выбор главы осуществляется:
- Населением посредством реализации избирательного права.
- Представительным органом.
Конкретный способ зависит от решения населения. В соответствии со 130 статьей Конституции, граждане самостоятельно определяют структуру местных институтов власти.
Выбор способа избрания высшего должностного лица обуславливает и определение функциональной нагрузки, возлагаемой на него. Глава муниципалитета в одном случае может являться членом представительного органа, иметь при этом право решающего голоса и выступать в качестве его председателя. В другом случае высшее должностное лицо наделяется руководящими полномочиями. Глава муниципального образования в такой ситуации будет исполнять уже несколько иные задачи.
В первом случае субъект больше будет тяготеть к представительным, а во втором – к исполнительным функциям.
Требования законодательства
В ФЗ № 131 особо подчеркивается, что в муниципальном районе высшее должностное лицо выступает в качестве председателя представительного органа. Он, в свою очередь, сформирован из депутатов и руководящих лиц поселения, включенных в состав этого района.
Кандидат должен быть гражданином РФ, иметь пассивное избирательное право и достичь к дню избрания 21 года. В региональном законодательстве, однако, может устанавливаться пониженный возрастной ценз. Повышать предел субъекты РФ не вправе.
Срок полномочий главы муниципального образования определяется с учетом специфики конкретной местности. Продолжительность периода должна быть закреплена в уставе МО. Срок полномочий главы муниципального образования может составлять 2-5 лет. Данная продолжительность предусмотрена для высших лиц, избранных народом. Если назначение осуществляется из числа членов представительного органа, срок полномочий главы муниципального образования равен периоду работы этой структуры.
Вступление в должность
Непосредственное приобретение полномочий главой муниципального образования осуществляется, как правило, в двухнедельный срок с момента избрания. Период вступления лица в должность необходим для передачи документов, атрибутов власти. Он представляет собой своего рода переходный этап.
Полномочия высшего лица МО
Их можно разделить на несколько групп:
- Представительские.
- Контрольные.
- Нормотворческие.
- Организационные, координирующие и прочие, связанные с руководством.
Полномочия главы администрации муниципального образования в большей степени обладают властно-управленческим характером. В его задачи входит руководство отраслями хозяйства, существующими на территории, структурными подразделениями исполнительной власти. Если говорить о руководителе МО как о председателе представительного органа, то он осуществляет в основном организационно-контрольную деятельность.
Общими будут являться представительские полномочия во взаимодействиях с иными структурами территориальной и государственной власти, организациями, гражданами. Высшие лица муниципалитетов вправе действовать от имени МО без доверенности.
Общими можно считать и нормотворческие полномочия. Они связаны с изданием разных правовых актов (распоряжений, постановлений), касающихся вопросов организации и работы представительного органа местной власти.
Глава муниципального образования в пределах полномочий осуществляет контроль деятельности подчиненных, соблюдения ими законодательных предписаний. Высшие лица МО, в свою очередь, подотчетны и подконтрольны непосредственно населению и представительной структуре власти.
Основания прекращения полномочий главы муниципального образования
Закон допускает снятие лица с высшего поста до истечения установленного в уставе срока. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования возможно в случаях:
- Смерти.
- Отставки по своему желанию.
- Признания его полностью или частично недееспособным. Эта процедура осуществляется в судебном порядке.
- Отрешения от должности.
- Признания умершим или безвестно отсутствующим. Для снятия лица с поста должно быть вступившее в силу судебное постановление.
- Выезда за границу РФ для постоянного проживания.
- Вступления в действие обвинительного приговора.
- Прекращения гражданства РФ.
Прекращение полномочий главы муниципального образования допускается также в случае отзыва его с поста избирателями и при признании судом неспособности по состоянию здоровья выполнять возложенные на него функции.
Гарантии и ограничения
Закон устанавливает ряд условий, соблюдение которых обязательно для глав муниципалитетов. Они не вправе являться депутатами Госдумы и представительных региональных органов, членами СФ. Главам МО запрещено одновременно замещать выборную должность и быть муниципальными или госслужащими.
Высшие лица не могут заниматься предпринимательством или иной коммерческой деятельностью, связанной с извлечением прибыли. Исключение составляет работа в сфере педагогики, науки или искусства.
Главы муниципалитетов обладают неприкосновенностью. Закон запрещает привлекать их к уголовной ответственности, арестовывать, задерживать, допрашивать, обыскивать и проводить в отношении них оперативно-розыскные мероприятия.
Реализация местными структурами власти отдельных государственных полномочий
Отдельные функции госвласти передаются муниципалитетам. Это существенно экономит средства налогоплательщиков на создание специализированных подразделений государственных органов и способствует повышению качества взаимодействия с населением.
При распределении функций должен соблюдаться баланс. Необходимо правильно определить перечень полномочий, которые могут реализовывать местные органы. Некоторые функции целесообразно выполнять совместно с госструктурами.
Госорганы вправе передавать часть своих функций местным институтам власти всех муниципалитетов, определенных МО или отдельной административно-территориальной единицы.
Любое полномочие структуры публичной власти формируется из 3 элементов: нормативно-правового регулирования, финансирования и реального предоставления конкретных услуг. Все эти компоненты для вопросов территориального значения закрепляются за местными органами власти. Если говорить о передаче отдельных государственных функций, то делегироваться должны полномочия по оказанию определенных услуг. Проще говоря, в ведение местной власти могут передаваться только такие задачи, выполнение которых региональными или федеральными органами не принесет требуемого результата.
К примеру, вопросы, связанные с выделением муниципальной земли в собственность граждан, должны решаться на уровне администрации конкретного МО, а не региональной властью. При этом общий порядок закрепляется федеральным законом. Местные органы законодательной власти не могут изменить его по своему усмотрению. В муниципалитетах, таким образом, действуют специальные земельные комитеты, занимающиеся вопросами предоставления земельных участков гражданам. Сведения о правообладателях объектов, в свою очередь, включаются в федеральный реестр, который действует по всей стране.
Органы власти, регулирующие ту или иную сферу, устанавливающие стандарты и нормативы, социальные льготы, должны четко понимать, какой объем средств необходим для реализации соответствующих задач. Следовательно, они должны нести ответственность за достаточность финансирования. Невыполнение этого принципа может привести к крайне негативным последствиям. К примеру, по состоянию на 2003 г. задолженность государства перед населением по социальным льготам была выше всего консолидированного бюджета.
ФЗ № 131 четко разделил полномочия между государственными и местными структурами власти, определил вопросы, находящиеся в совместном ведении, закрепил порядок делегирования отдельных полномочий муниципалитетам. В нормативном акте, в частности, говорится, следующее. Все функции территориальных органов власти, не отнесенные к компетенции муниципальных органов, являются отдельными полномочиями, передаваемыми местным структурам. Из этой формулировки вытекает простой критерий разделения задач. Все полномочия, которые отсутствуют в перечне вопросов территориального значения, входят в компетенцию госвласти.
