Земская реформа 1864 года стала одной из «Великих реформ» Александра II. Ее реализация не ознаменовалась успехом, более того – это была одна из самых неудачных либеральных реформ того времени. Однако значение введения местного самоуправления в Российской империи нельзя недооценивать.
Предпосылки и причины введения
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» стало одной из нескольких реформ, которые вошли в русскую историографию под названием «Великих». Так называют комплекс мер, принятых во время царствования императора Александра II в шестидесятые и семидесятые годы девятнадцатого столетия. В ходе масштабных либеральных реформ было отменено крепостное право, ликвидированы военные поселения, полностью изменены судоустройство, система высшего и среднего образования, проведены экономические преобразования и так далее.
В любом случае постепенные изменения требовали и реформирования системы управления. Необходимо было более качественное и быстрое самоуправление. До этого все губернии подчинялись центральному управлению, приказы доходили до местных властей очень долго, зачастую даже видоизменяясь. Все это приводило к неверным решениям на местах.
История создания и введения реформы
Подготовка «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» началась еще за пять лет до введения реформы. В то же время полным ходом шла подготовка еще одного документа, который оказал значительное влияние на ход российской истории – крестьянской реформы 1861 года, предусматривающей отмену крепостного права в России.
Лидером в деятельности правительства по подготовке положений реформы был Н. А. Милютин – известный государственный деятель, тайный советник царя Российской империи, разработчик, в том числе и крестьянской реформы, статс-секретарь Польши. Основными принципами будущего пакета законов он выделил всесословность, свободные выборы, самоуправление в некоторых вопросах (по местным нуждам). Это было выделено еще до отставки Милютина в 1861 году.
Затем работу над проектом продолжил давний оппонент Милютина – П. А. Валуев, новый министр внутренних дел Российской империи. Петр Александрович был вынужден принять во внимание наработки своего предшественника по поводу земской реформы 1864 года.
Идея «Положения о земских учреждениях»
Основной идеей введения земской реформы было отдать реальную власть в руки тех, кто гораздо лучше знал реалии того или иного региона Российской империи, чем чиновники, назначаемые центральным правительством. Было ясно, что программы и указы, которым следовали посылаемые чиновники, не могли помочь в развитии региона, потому что были далеки от реальной ситуации.
Основные положения реформы 1864 года
Согласно масштабной либеральной реформе, датирующейся 1864 годом, были созданы новые органы управления, а именно земские собрания и управы, в состав которых входило местное население. Наряду с земской реформой была подготовлена и городская. В результате реализации реформ фактически создали новую систему местного самоуправления.
В предметы ведомства и пределы власти земских учреждений входили вопросы здравоохранения, строительства дорог, ветеринарии, образования, организации статистического учета, агрономии, местного хозяйства. Земские собрания обладали определенным авторитетом и самостоятельностью (исключительно в пределах своей компетенции). Эти органы власти на местах находились под руководством губернаторов, так что не имели совершенно никакой политической власти.
Принятая избирательная система обеспечивала в земствах преобладающее большинство представителей дворянства. Выборы в местное самоуправление были неравными и многоступенчатыми, со сложной системой, недоступной всем сословиям.
Формирование местных органов
Положение, принятое правительством, предусматривало создание земств в тридцати четырех губерниях России. Реформа не распространялась на Оренбургскую, Архангельскую, Астраханскую губернии, Сибирь, а также на национальные окраины – Прибалтику, Польшу, Среднюю Азию, Кавказ, Казахстан. В 1911-1913 годах земства были созданы еще в девяти губерниях Российской империи.
Согласно положениям реформы, земские учреждения создавались в губернии и уезде. Что касается принципа выборности, он соблюдался следующим образом: раз в три года выбирали от четырнадцати до ста с лишним депутатов («гласных»). Выборы проводились по частям – сословиям. Первую часть составляли крестьяне, которые владели земельным наделом или другим имуществом стоимостью в пятнадцать тысяч рублей, а годовой доход которых составлял от шести тысяч рублей. Вторая часть – горожане, третья – представители сельских общин. Специальный имущественный ценз не требовался только для последней категории.
Земские собрания
Порядок действий земских учреждений был следующим: как минимум один раз в год проводились собрания, на которых решались необходимые вопросы. Собрания могли проводиться и чаще при необходимости. Распоряжение о собрании членов земского совета давал губернатор. Собрания решали, как правило, вопросы исключительно хозяйственные, они не обладали исполнительной властью. Ответственность земских учреждений распространялась, как уже было указано выше, на строительство школ и больниц, обеспечение народного продовольствия, наем врачей, устройство санитарной части в деревнях, заботу о развитии скотоводства и птицеводства, содержание путей сообщения. Действия земств в этих направлениях контролировались министром внутренних дел и губернаторами.
Основные проблемы реформы
Состав земских учреждений (на бумаге) был выборным. Но помимо сложной системы выборов, которая обеспечивала большинство мест в земствах представителям дворянства, были и другие, довольно значительные проблемы «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Не была предусмотрена организация земства для представителей всех сословий, так что к нуждам местного населения никто и не думал прислушиваться.
Кроме того, не было общего всероссийского учреждения, контролирующего и координирующего работу земств. Правительство опасалось, что земства, если они будут связаны друг с другом, захотят еще большей либерализации, что уже грозило бы ослаблением центральной, царской власти в Российской империи. Таким образом земства поддерживали идею самодержавия, но это делало новую систему уязвимой.
При Александре III «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было пересмотрено, но уже в 1890 году права этих органов местного самоуправления существенно ограничены.
Результаты реализации земской реформы
Земская реформа организовала в России новый институт самоуправления, способствовала развитию благоустройства в населенных пунктах, приобщила к общественной жизни ранее совершенно бесправное крестьянство. Земской работник, описанный Антоном Павловичем Чеховым в литературных произведениях, стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.
Но земская реформа вошла в историю как одна из самых неудачных за все время правления Александра II. Действия центрального аппарата были крайне плохо продуманы. Центральная власть и местные чиновники никак не хотели делить власть, поэтому земства решали только ограниченный круг вопросов, чего не хватало для полноценной работы. Местные органы управления также не могли обсуждать решения государственной власти, в противном случае ситуация могла привести даже к роспуску думы.
Несмотря на множество проблем, реформа самоуправления дала толчок дальнейшему саморазвитию, так что ее значение для Российской империи нельзя недооценивать.
